11.7.2018 - PGS.TS Nguyễn An Hà - Viện Hàn Lâm KHXH VN Quá trình thể chế hóa các hình thức hợp tác công tư ở Việt Nam Cho đến nay không có một khái niệm chính xác tuyệt đối về hình thức hợp tác công tư. Một cách hiểu chung nhất thì hợp tác công tư hay đối tác công tư (Public – Private Partnership, viết tắt là PPP) mô tả mối quan hệ giữa Nhà nước và tư nhân trong việc xây dựng, phát triển cơ sở hạ tầng và các dịch vụ công trong một quốc gia. Trong đó, Nhà nước bao gồm Chính phủ, cơ quan trực thuộc Chính phủ như Bộ ngành, thành phố, doanh nghiệp nhà nước. Tư nhân là doanh nghiệp trong nước hoặc nước ngoài, các nhà đầu tư trong nước hoặc nước ngoài (có thể là cá nhân, tổ chức có chuyên môn về kỹ thuật, tài chính). Theo định nghĩa tại nghị định số 15/2015/ND-CP ngày 14/2/2015 “ Đầu tư theo hình thức đối tác công tư là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công”. Như vậy, đúng như tên gọi, nguyên lý của PPP là sự hợp tác giữa chính quyền và các đối tác tư nhân để thiết kế, tài trợ xây dựng, quản lý, khai thác hoặc bảo tồn một dự án công ích. PPP đòi hỏi phải có sự chia sẻ trách nhiệm, sở hữu và lợi ích giữa nhà nước và khu vực tư nhân, với nhiều cách thức hợp tác trong nhiều lĩnh vực liên quan tới độc quyền tự nhiên như: cấp nước sạch, thoát nước và xử lý nước thải, giao thông, viễn thông, năng lượng và cả một số lĩnh vực liên quan đến giáo dục và đào tạo. Việt Nam cho đến nay vẫn chưa có luật riêng cho PPP, tuy nhiên đây là lĩnh vực được nhà nước quan tâm, định hướng thúc đẩy trong quá trình hoàn thiện nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế. Luật và chính sách cho hình thức Hợp tác công tư ở Việt Nam được bắt đầu với Nghị định số 77/CP ngày 18/6/1997 của Chính phủ về ban hành quy chế đầu tư theo hình thức Hợp đồng BOT áp dụng cho đầu tư trong nước; Sau đó là một loạt nghị định cho các hình thức PPP khác, cũng như những điều chỉnh sửa đổi, bao gồm: Nghị định số 62/1998/NĐ-CP ngày 15/8/1998 về ban hành quy chế đầu tư theo Hợp đồng BOT, Hợp đồng BTO và Hợp đồng BT áp dụng cho đầu tư nước ngoài tại Việt Nam; Nghị định số 02/1999/NĐ-CP ngày 27/01/1999 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của quy chế đầu tư theo Hợp đồng BO, Hợp đồng BTO, Hợp đồng BT áp dụng cho đầu tư nước ngoài tại Việt Nam; Nghị định số 78/2007/NĐ-CP ngày 11/5/2007 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức Hợp đồng BOT, Hợp đồng BTO, Hợp đồng BT; Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức Hợp đồng BOT, Hợp đồng BTO, Hợp đồng BT. Sau một thời gian thực hiện theo phương thức vừa học vừa làm đối với các dự án PPP theo quyết định 71, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/03/2015 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư đã có hiệu lực. Như vậy, sau một thời gian thí điểm thực hiện các dự án theo mô hình PPP, Nghị định 15/2015 được xem là một quy định về luật tương đối toàn diện thay thế cho các quy định pháp lý hiện hành đưa ra một khuôn khổ pháp lý thống nhất và rõ ràng nhằm thúc đẩy đầu tư khu vực tư nhân vào các dự án hạ tầng và dịch vụ công tại Việt Nam. Một trong những khác biệt lớn giữa Nghị định 15 với các quy định trước đó về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO và BT, là việc Nghị định 15 đã mở rộng thêm nhiều lĩnh vực đầu tư dành cho PPP, không chỉ hạn chế trong hạ tầng giao thông vận tải, điện, nước, y tế, môi trường, mà còn trong các lĩnh vực như:
Nghị định 15 cũng đã chính thức qui định các hình thức hợp đồng đầu tư dự án như BOT, BTO và BT là hình thức PPP, (trước đó được qui định tại các văn bản khác nhau, thậm chí được coi là những hình thức đầu tư riêng biệt so với hình thức PPP đang trong giai đoạn thí điểm), chịu sự điều chỉnh thống nhất của cùng một luật định, từ Nghị định 15. Cùng với quá trình hoàn thiện thể chế, trên thực tế các loại dự án PPP ở Việt Nam bao gồm: Hợp đồng xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT): Là hợp đồng mà theo đó, đối tác tư nhân sẽ bỏ vốn đầu tư ban đầu để xây dựng cơ sở hạ tầng mới của dự án, đối tác tư nhân sẽ sở hữu toàn bộ tài sản trong thời gian vận hành dự án. Đến cuối thời hạn của hợp đồng, quyền sở hữu tài sản sẽ được chuyển giao toàn bộ cho Nhà nước. Theo hợp đồng này, đối tác tư nhân phải gánh chịu mức độ rủi ro cao vì phải bỏ vốn đầu tư ban đầu. Tuy nhiên, để giảm thiểu rủi ro và gánh nặng nợ cho đối tác tư nhân thì Chính phủ sẽ mua sản lượng đầu ra (lớn hơn hoặc bằng sản lượng hòa vốn) để bù đắp chi phí tối thiểu. Hợp đồng này thường được áp dụng trong lĩnh vực xây dựng cầu đường, công trình thủy lợi…. Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - kinh doanh ( BTO) là hợp đồng được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng, sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định. Hợp đồng Xây dựng chuyển giao (BT) là hợp đồng dược ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng kết cấu hạ tầng, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho nhà nước có thẩm quyền và được thành toán bằng quỹ đất để thực hiện dự án. Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (BOO) là hợp đồng được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng kết cấu hạ tầng, sau khi hoàn thành công trình nhà đầu tư sở hữu và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời gian nhất định. Ngoài ra còn có các loại hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (BTL) và Kinh doanh - Quản lý (O&M). Trước khi có quyết định 71/2010/QĐ-TTg của Chính phủ về việc ban hành Quy chế Thí điểm đầu tư theo hình thức PPP, có hiệu lực từ ngày 15/1/2011, hay nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/03/2015, trên thực tế Việt Nam đã có khá nhiều dự án áp dụng một số hình thức của PPP như: Mô hình xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT); Mô hình xây dựng - chuyển giao - vận hành (BTO) và mô hình xây dựng - sở hữu - vận hành (BOO). Trong đó, mô hình BOT được áp dụng khá phổ biến tại ngành giao thông đường bộ, xây dựng cơ sở hạ tầng, xây lắp điện… Vai trò của PPP trong phát triển kinh tế xã hội ở Việt Nam Theo thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong giai đoạn 1994-2009 đã có 32 dự án được thực hiện theo mô hình PPP với tổng mức vốn cam kết khoảng 6,7 tỉ USD. Trong đó mô hình BOT và BOO là chủ yếu. Hai lĩnh vực đầu tư chiếm tỷ trọng lớn nhất là điện và viễn thông. Từ những năm 1990 đến nay có khoảng 26 dự án thực hiện theo hình thức BOT với tổng mức đầu tư là 128 ngàn tỷ đồng như: BOT cầu Cỏ May, BOT cầu Phú Mỹ, điện Phú Mỹ, và rất nhiều nhà máy điện nhỏ và vừa khác đang được thực hiện theo phương thức BOO. Theo thống kê của Cục đầu tư nước ngoài Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong năm 2010 tổng số dự án cấp mới được đầu tư trực tiếp từ nước ngoài là 969 dự án, trong đó theo mô hình đầu tư BOT, BT, BTO có 6 dự án chiếm 1% trên tổng số dự án cấp mới. Nhưng số lượng dự án cấp mới chiếm 55% so với số dự án đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT là 11 dự án, chiếm, tỷ trọng cao nhất trong số tất cả các hình thức đầu tư. Có rất nhiều dự án áp dụng mô hình BOT đã đem lại hiệu quả đáng khích lệ, đáp ứng mục tiêu đầu tư và giảm gánh nặng ngân sách cho Nhà nước. Đặc biệt, các công trình giao thông trọng yếu và có vốn đầu tư lớn, như mở rộng Quốc lộ 1 đoạn Thanh Hóa – Cần Thơ, với chiều dài 1.319km thì có 606 km áp dụng hình thức BOT (chiếm gần 50%); Ngành Điện cũng là ngành có vốn đầu tư lớn được nhiều nhà đầu tư quan tâm, chẳng hạn như mới đây Tập đoàn Toyo Ink (Malaysia) và Tổng cục Năng lượng đã ký biên bản phát triển Dự án BOT Nhiệt điện sông Hậu 2 với công suất dự kiến 2.000 MW, tổng vốn đầu tư dự kiến khoảng 3,5 tỷ USD, được xây dựng tại huyện Châu Thành, Hậu Giang. Ngoài ra, theo Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, cả nước hiện có khoảng 500 hệ thống cấp nước sạch nông thôn trong khuôn khổ hợp tác PPP, cấp nước cho hơn 500.000 người dân. Bên cạnh đó, số lượng, quy mô và vốn đầu tư tại các dự án của khu vực tư nhân đang ngày càng tăng lên, điển hình như tỉnh Hà Nam có 11 DN, Thái Bình có 17 DN đăng ký đầu tư với tổng số vốn 1.085 tỷ đồng… Trong lĩnh vực phát triển hạ tầng giao thông, nhu cầu về vốn đầu tư của Việt Nam đến năm 2020 là rất lớn, trung bình hàng năm cần nguồn vốn đầu tư trên 117.000 nghìn tỷ đồng, xấp xỉ 7,4 tỷ USD. Nhu cầu là lớn như vậy, nhưng khả năng đáp ứng của các nguồn vốn hiện có cho đầu tư hạ tầng GTVT như: Ngân sách, ODA, trái phiếu chính phủ… chỉ đáp ứng khoảng 20 – 30% nhu cầu. Đó là chưa kể các nguồn phát sinh cho chi phí vận hành, bảo trì hằng năm… Trong tương lai gần, với những thay đổi không ngừng trong cơ cấu kinh tế, bao gồm cả quá trình đô thị hóa, công nghiệp hóa và hội nhập toàn cầu, nhu cầu về các dịch vụ cơ sở hạ tầng tại các lĩnh vực trọng yếu như giao thông vận tải ở Việt Nam sẽ tăng mạnh…. Theo ước tính của Bộ GTVT thì tổng nhu cầu vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông Việt Nam giai đoạn 2016 - 2020 là khoảng 1.015.000 tỷ đồng (khoảng 48 tỷ USD). Trong đó, vốn đầu tư phân theo các lĩnh vực lần lượt là: Đường bộ khoảng 651.000 tỷ đồng, đường sắt khoảng 119.000 tỷ đồng, hàng không khoảng 101.000 tỷ đồng, hàng hải 68.000 tỷ đồng và đường thủy nội địa hơn 33.000 tỷ đồng. Trong khi đó, khả năng đáp ứng nhu cầu từ nguồn ngân sách dự kiến của Bộ GTVT khoảng 28%; còn theo hướng dẫn xây dựng Kế hoạch đầu tư công giai đoạn 2016 - 2020 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) thì khả năng ngân sách đáp ứng chỉ khoảng 7% nhu cầu (66 nghìn tỷ đồng). Như vậy, theo ước tính của Bộ GTVT, khoảng hơn 300.000 tỷ đồng (14 tỷ USD) sẽ phải huy động từ nguồn ngoài ngân sách, đặc biệt là vốn đầu tư từ nước ngoài theo cơ chế PPP. Theo thông tin của Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính (tháng 12/2016) nhu cầu đầu tư của Việt Nam trong thời gian tới là khá lớn, giai đoạn 2016 -2020 vào khoảng 480 tỷ USD. Trong đó, đầu tư vào 11 dự án nhà máy điện theo hình thức BOT, với công suất 13.200 MW, số vốn đầu tư khoảng 40 tỷ USD; khoảng 1.380 km đường bộ cao tốc với khoảng 11 tỷ USD; các dự án về môi trường, y tế, giáo dục khoảng 29 tỷ USD. Trong bối cảnh kinh tế Việt Nam trong những năm qua đã có sự tăng trưởng cao so với các nước trong cùng khu vực, thu nhập bình quân đầu người tăng lên… điều đó đồng nghĩa nguồn vốn vay ưu đãi ODA cho phát triển cơ sở hạ tầng, giao thông sẽ giảm đi. Rõ ràng thúc đẩy PPP trong phát triển kinh tế xã hội nói chung và trong lĩnh vực hạ tầng giao thông là hết sức quan trọng. Một số rào cản trong hợp tác công tư ở Việt Nam Trải qua hơn 20 năm triển khai PPP đã có được những đóng góp nhất định, tuy nhiên trong thực tiễn triển khai cho thấy còn nhiều thách thức, nhiều rào cản cần vượt qua để nâng cao hiệu quả và phát triển các hình thức PPP cho giai đoạn tới: Thứ nhất, còn nhiều rủi ro trong việc thực hiện các dự án PPP Một trong những vấn đề phức tạp nhất của các dự án công - tư (PPP) là rủi ro và chia sẻ rủi ro. Rủi ro có nhiều loại không chỉ rủi ro về chính sách, thể chế, chính trị tỷ giá hối đoái, rủi ro trong quá trình xây dựng. Các dự án PPP trong giao thông và xây dựng cơ sở hạ tầng về cơ bản là rất phức tạp, có sự tham gia của nhiều bên, tính rủi ro cao, thời gian kéo dài, chi phí lớn…Vì vậy, việc các doanh nghiệp lựa chọn đầu tư dự án PPP hay không phụ thuộc rất nhiều vào việc doanh nghiệp đó có khả năng đánh giá hiệu quả đầu tư, dự báo các rủi ro trong quá trình thực hiện dự án để tối ưu hóa quản lý rủi ro, giảm thiểu rủi ro. Nghiên cứu về tình hình triển khai dự án PPP tại Việt Nam và các nước trong khu vực Đông Nam Á, một số chuyên gia của OECD cho biết, thực tế cho thấy, nhà đầu tư tư nhân vẫn chưa thực sự mặn mà với dự án PPP. Nguyên nhân là do có độ rủi ro cao, sự thay đổi về chính sách, pháp luật… Phân loại rủi ro cấp quốc gia của OECD đối với các nước khu vực Đông Nam Á, ông Knut Gummert - chuyên gia phân tích chính trị Ban Đông Nam Á của OECD cho biết, Việt Nam ở mức rủi ro cao (mức 5), chỉ đứng trước Lào (mức 7) và Campuchia (mức 6). Trong khi đó, Singapore ở mức thấp nhất – mức 0, Brunei và Malaysia ở mức 2, mức 3 là các nước còn lại (Indonesia, Philippines, Thái Lan). Bên cạnh đó, nếu thực hiện đầu tư các tuyến đường cao tốc bằng hình thức BOT thì nhà đầu tư cũng sẽ đối diện với nhiều yếu tố rủi ro như: chi phí đầu tư xây dựng cao, mức độ tăng trưởng lưu lượng giao thông không ổn định (một phần do mức phí giao thông trên các tuyến đường cao tốc hiện nay tương đối cao, các phương tiện lưu thông có thể phải cân nhắc khi lựa chọn lộ trình lưu thông) dẫn đến thời gian thu phí hoàn vốn kéo dài, hoặc không có khả năng thu hồi vốn...Với các dự án BT, hiện nay, phương án hoàn vốn đầu tư thông qua việc trả bằng tiền ngân sách nhà nước không còn được phép áp dụng; chỉ được áp dụng hình thức hoàn vốn thông qua việc hoàn trả bằng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án khác. Thứ hai, khó khăn lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án: Không chỉ về vấn đề hoàn vốn, công tác lựa chọn nhà đầu tư cũng gặp phải một số khó khăn đối với cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đó là phải bố trí nguồn vốn để lập dự án đầu tư, lập hồ sơ mời thầu lựa chọn nhà đầu tư, chi phí tổ chức lựa chọn nhà đầu tư… Bên cạnh đó, hiện nay công tác lập hồ sơ mời thầu lựa chọn nhà đầu tư cũng chưa có hướng dẫn và quy định cụ thể về các tiêu chí để lựa chọn nhà đầu tư phù hợp về năng lực, kinh nghiệm cũng như có nhiều thế mạnh đặc thù đối với tính chất của mỗi dự án… Do đó, trên thực tế, cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng đang lúng túng trong việc xây dựng các tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư khi lập hồ sơ mời thầu. Hiện nay, khi xem xét năng lực tài chính để lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án, cơ quan quản lý nhà nước thường xem xét việc đáp ứng nguồn vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư, trong đó thực hiện việc đối chiếu, so sánh tổng nguồn vốn chủ sở hữu mà nhà đầu tư đang có (thể hiện trên báo cáo tài chính đã được kiểm toán) phải đáp ứng nguồn vốn chủ sở hữu được phân bổ vào các dự án đang và sẽ triển khai thực hiện. Tuy nhiên, các nhà đầu tư thường chỉ chuẩn bị nguồn vốn chủ sở hữu để đáp ứng thực hiện các dự án đang triển khai, rất ít nhà đầu tư chuẩn bị sẵn nguồn vốn chủ sở hữu “để chờ” được thực hiện đầu tư các dự án tiếp theo. Việc chứng minh vốn chủ sở hữu do vậy gặp rất nhiều trở ngại. Ngoài ra, thẩm quyền thực hiện công tác thẩm tra, thẩm định và phê duyệt đối với các bước thực hiện dự án có nhiều thay đổi và chưa được quy định thật sự rõ ràng. Do đó cũng gây ra một số khó khăn, lúng túng trong việc tổ chức thực hiện của các nhà đầu tư cũng như cơ quan nhà nước có thẩm quyền, đặc biệt đối với các dự án có thời gian thực hiện kéo dài, dự án phải xử lý chuyển tiếp… Ngoài ra, quy định về công tác giám sát nhà nước đối với các dự án BT, BOT đã được đề cập tại Điều 47 và Điều 48 của Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, tuy nhiên vẫn chưa rõ ràng và cụ thể, dễ gây “dẫm chân” với công tác giám sát chất lượng công trình (do đơn vị tư vấn giám sát của nhà đầu tư thực hiện). Bên cạnh đó, định mức chi phí tổ chức thực hiện công tác giám sát nhà nước chưa được ban hành, gây khó khăn khi tổ chức thực hiện. Thứ ba, khó khăn trong hoàn vốn đầu tư bằng thu phí giao thông: Đối với các dự án giao thông, việc thu phí và đặt các trạm thu phí chưa hợp lý, gây búc xức trong dư luận xã hội như giai đoạn hiện nay. Thực tế hiện nay Chính phủ chưa có khung pháp lý nào điều chỉnh phí đường cao tốc, quy định phí và phương thức thu phí hoàn vốn cho đường thủy nội địa, hàng hải, hàng không, đường sắt, trong khi vẫn kêu gọi nhà đầu tư bỏ tiền vào các dự án đang thiếu vốn. Đây cũng chính là vấn đề được nhà đầu tư quan tâm hàng đầu bởi không có lời giải cụ thể về việc này thì hiệu quả kinh tế của dự án coi như không tính được, nhất là trong điều kiện các rủi ro về pháp lý vẫn hiện hữu. Hiện nay, mức phí các dự án PPP, trong đó chủ yếu là dưới hình thức BOT, đều ràng buộc theo các hợp đồng riêng, dựa trên tính toán, đàm phán của Nhà nước với nhà đầu tư chứ chưa có một khung chuẩn nào cả. Đối với doanh nghiệp đầu tư, mức phí là chỉ tiêu trọng yếu trong phương án tài chính của một dự án hạ tầng. Thiếu nó không có cơ sở để tính được các bài toán tiếp theo như lãi suất trên vốn, thời gian hoàn vốn…. Trong khi đó, theo quy định hiện hành, mặc dù mức phí đã có trong hợp đồng nhưng lại không có tính chất ràng buộc để thực hiện. Mỗi khi điều chỉnh mức phí, doanh nghiệp phải trình Bộ Tài chính hoặc UBND tỉnh mà việc chấp thuận hay không nằm ngoài tầm kiểm soát của doanh nghiệp, có thể dẫn đến đảo lộn vòng quay tài chính dự án Thứ tư, thu hút đầu tư nước ngoài dưới hình thức PPP còn thấp, kém hiệu quả: trong thời gian qua mô hình PPP đã thu hút được một số các nhà đầu tư lớn quan tâm tìm hiểu, song các ưu đãi, thỏa thuận giá đầu vào, lợi ích các bên chưa được làm rõ, mục tiêu dự án còn chung chung dẫn đến khó triển khai dự án… Chính vì vậy, tỷ lệ các nhà đầu tư nước ngoài tìm hiểu rồi rời bỏ là khá cao như: Dự án nước sạch tại TP HCM do nhà đầu tư Malaysia hay dự án nhiệt điện từ than cám của nhà đầu tư Mỹ. Hay như dự án phát triển điện gió. Trong khi giá thành mỗi kw/h của điện gió vào khoảng 13 cent thì Chính phủ chỉ chấp nhận mua của các nhà đầu tư là 7 cent, cùng lắm cộng thêm 1 cent thành 8 cent…. Trong giai đoạn tới đây khi Việt Nam tham gia vào Cộng đồng kinh tế ASEAN và các Hiệp định tự do hóa thương mại thế hệ mới như FTA với EU và TPP, đang mở ra những triển vọng cho việc thúc đẩy PPP có sự tham gia của các nhà đầu tư nước ngoài. Thứ năm, việc huy động vốn cho các dự án PPP gặp nhiều khó khăn: Các nhà đầu tư tham gia các dự án giao thông chủ yếu là các nhà đầu tư trong nước có năng lực tài chính chưa mạnh, vay vốn chủ yếu trong nước nên có chỉ số tín nhiệm thấp. Trong khi đó, để thực hiện các dự án đầu tư trong lĩnh vực hạ tầng giao thông đòi hỏi phải có nguồn vốn dài hạn bởi thời gian thu hồi vốn của các dự án này thường dài hơn so với các dự án khác. Do vậy, đây là một khó khăn không nhỏ đối với các nhà đầu tư tư nhân. Việc huy động vốn dài hạn đang là một thách thức đối với nhà đầu tư trong nước và cả ngân sách nhà nước. Để có nguồn vốn dài hạn, trong điều kiện thị trường chứng khoán chưa phát triển, các nhà đầu tư tư nhân chủ yếu phải vay vốn của các ngân hàng thương mại, song thực tế ngân hàng thương mại Việt Nam lại rất hạn chế đối với những khoản vay dài hạn này, đặc biệt trong giai đoạn chính sách thắt chặt tiền tệ được áp dụng.Nếu có ngân hàng đều đòi hỏi điều kiện đảm bảo khoản vay rất chặt chẽ như bảo lãnh chính phủ. Tuy nhiên hiện nay theo quy định của Chính phủ, Nhà nước không bảo lãnh các khoản vay thương mại trong nước của doanh nghiệp. Kênh huy động vốn dài hạn đặc biệt dành cho các nhà đầu tư tư nhân trong lĩnh vực hạ tầng giao thông vẫn còn hạn chế. Bên cạnh đó, các nhà đầu tư trong nước cũng ít có kinh nghiệm đầu tư, quản lý, khai thác các dự án hợp tác công - tư (PPP), chưa am hiểu về đầu tư hợp tác công - tư (PPP), chưa đánh giá được rủi ro nên triển khai còn vướng mắc. Trong khi đó, các nhà đầu tư nước ngoài chưa tham gia các dự án này do một số quy định chưa phù hợp với thông lệ quốc tế. Ngoài ra, sự thiếu thống nhất và chưa rõ ràng của hệ thống hành lang pháp lý cũng là một hạn chế đối với việc thu hút vốn đầu tư ngoài ngân sách cho các dự án hạ tầng giao thông. Cuối cùng, còn tồn tại một số vấn đề bất cập về chính sách, khuôn khổ luật trong triển khai thực hiện các dự án PPP: Các hướng dẫn thực hiện được ban hành quá chậm. Một số quy định chưa rõ như việc xác định lợi nhuận của nhà đầu tư, việc cụ thể hóa các chỉ tiêu tài chính khác, điều kiện thanh toán dự án… Quy trình, thủ tục thực hiện công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng và tái định tư còn thiếu tính đồng bộ, thiếu phối hợp. Quy trình, thủ tục giao đất để thực hiện dự án còn rườm rà, mất rất nhiều thời gian, nhà đầu tư phải tự liên hệ và làm việc với rất nhiều Cơ quan nhà nước có liên quan. Việc kêu gọi đầu tư thực hiện theo hình thức BT trả bằng đất gặp khá nhiều khó khăn do địa phương không có quỹ đất sạch dự trữ. Việc kêu gọi đầu tư thực hiện theo hình thức BT trả bằng tiền tạo thêm gánh nặng cho ngân sách địa phương. Chưa có "Đơn vị PPP" trung ương hoặc cơ quan trung ương có thẩm quyền để giải thích về tình trạng của các dự án ưu tiên và làm giảm bớt sự phức tạp của dự án với nhiều “cửa” cấp phép và nhiều thời gian cần thiết để phát triển dự án. Bảo lãnh của chính phủ chưa rõ ràng, thời hạn chuyển giao các dự án BOT chưa được xác định, điều kiện chuyển giao quyền sở hữu khi kết thúc thời hạn của loại hình BOT. Mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật hiện hành (ví dụ như Nghị định về BOT, Luật Đầu tư chung, Luật Thuế thu nhập Doanh nghiệp, Vai trò tương quan không rõ ràng của Luật pháp Việt Nam và Quốc tế khi giải quyết tranh chấp, Thủ tục mua sắm phức tạp và lắt léo, bao gồm cả việc ký kết những hợp đồng qua thương lượng với các doanh nghiệp được ưu tiên thay vì một hệ thống đấu thầu cạnh tranh công bằng và minh bạch. Tóm lại, từ lý luận và thực tiễn về phát triển các hình thức PPP cho thấy đây là phương thức khá gần gũi với triết lý phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa của Việt Nam. Trước hết là mục tiêu, đặt con người vào trung tâm của phát triển, hưởng thụ các dịch vụ tốt nhất về hạ tầng giao thông, năng lượng, môi trường, y tế, giáo dục, đồng thời nâng cao khả năng cạnh tranh của nền kinh tế, tạo tiền đề cho phát triển kinh tế tư nhân và thu hút các nguồn lực từ bên ngoài. Thứ hai, là việc sở hữu vẫn duy trì được sở hữu toàn dân hay công hữu, việc huy động tư nhân tham gia là để nâng cao hiệu quả của dịch vụ công cũng như hiệu quả của các nguồn lực mà không phải đặt ra vấn đề chuyển đổi sở hữu. Tiếp nữa, nhà nước đóng vai trò hết sức quan trọng trong dẫn dắt cuộc chơi, định hướng phát triển, mở rộng lĩnh vực phát triển, chia sẻ rủi ro nhằm đảm bảo hài hòa cả lợi ích cộng đồng và lợi ích doanh nghiệp. Đồng thời thông qua cơ chế này có thể tạo ra môi trường kinh doanh thuận lợi, phát huy vai trò của một chính phủ kiến tạo, góp phần phát triển các doanh nghiệp tư nhân mạnh. Thực tiễn triển khai dự án PPP cho thấy đây là một quá trình vẫn đang tiếp tục vừa triển khai và vừa điều chỉnh, hoàn thiện, một bài toán có nhiều biến số, chịu nhiều tác động, mà điều kiện thành công đòi hỏi phải có sự đồng thuận về chính trị xã hội cao, phải thực sự đưa dịch vụ công phục vụ lợi ích của người dân. Về mặt kinh tế, đây cũng được xem như phải thực hiện đầy đủ các nguyên tắc của thị trường, có cạnh tranh, có chia sẻ lợi ích, giữa một bên là nhà nước, một bên là doanh nghiệp, và sự phức tạp là do sở hữu vẫn thuộc về nhà nước, nhưng phải có lợi nhuận cho doanh nghiệp thì mới có thể triển khai được. Trong trường hợp không có sự công khai minh bạch và đánh giá giám sát chặt chẽ của pháp luật và thể chế, thì đây lại là lĩnh vực rất dễ xảy ra tham nhũng, lợi ích nhóm. Các điều kiện tiên quyết để PPP thành công là phải tuân thủ nguyên tắc cạnh tranh của thị trường, phải có thiết kế thể chế và luật pháp phù hợp, trong đó giải quyết vai trò vừa là chủ sở hữu vừa là một bên tham gia, có sự chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và doanh nghiệp, đồng thời vì lợi ích người dân, có sự giám sát của xã hội. |
