Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là đạo luật quan trọng trong hệ thống pháp luật, là cơ sở pháp lý cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam. Các quy định của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật được điều chỉnh bởi hai văn bản luật khác nhau: việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền của các cơ quan nhà nước ở Trung ương chịu sự điều chỉnh của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008; việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp chịu sự điều chỉnh của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004. Hai luật này đều quy định về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật từ giai đoạn lập chương trình, soạn thảo, lấy ý kiến tham gia, thẩm định, thẩm tra và ban hành, đến các giai đoạn sau khi ban hành như kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản của các chủ thể có thẩm quyền ban hành khác nhau. Tuy nhiên, phạm vi và đối tượng điều chỉnh của 02 luật này khác nhau dẫn đến một số nội dung cũng có điểm khác nhau. Nghiên cứu để tiếp tục hoàn thiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 là yêu cầu cấp thiết xuất phát từ thực tiễn khách quan. Việc song song tồn tại hai luật cùng điều chỉnh một hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong một quốc gia hoàn toàn không phù hợp, tạo ra nhiều quy định chồng chéo, mâu thuẫn. Do đó, thực hiện đề tài nghiên cứu: “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thống nhất” là cần thiết. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn để xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thống nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam. Để đạt được mục tiêu này, đề tài nghiên cứu các nội dung sau đây: - Nghiên cứu cơ sở lý luận của việc thống nhất Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004. Trong đó đưa ra được các khái niệm và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật; mối quan hệ giữa thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật với thẩm quyền quản lý; quy trình ban hành văn bản, nội dung và hình thức văn bản quy phạm pháp luật. - Nghiên cứu những vấn đề thực tiễn đặt ra về hoàn thiện thể chế cho công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật để đưa ra các kiến nghị góp phần xây dựng luật thống nhất về ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương và địa phương; những nội dung cần tiếp tục đổi mới trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thống nhất.
1. Sơ lược quá trình phát triển pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được xem là một hoạt động rất quan trọng của quản lý nhà nước. Nhà nước quản lý xã hội chủ yếu bằng pháp luật và có các biện pháp để đảm bảo cho pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh và có hiệu quả. Hoạt động xây dựng pháp luật là một hoạt động, mang tính sáng tạo của những người làm công tác xây dựng pháp luật. Hoạt động này bao gồm nhiều công đoạn, được tiến hành theo trình tự, thủ tục nhất định, có sự tham gia của nhiều chủ thể, tác động đến quyền, nghĩa vụ, cũng như trách nhiệm của nhiều cơ quan, tổ chức và cá nhân trong xã hội. Tại mục này nhóm nghiên cứu nhìn lại lịch sử ra đời và phát triển của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương. Trong đó, văn bản đầu tiên điều chỉnh việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan ở Trung ương là văn bản về điều lệ về công tác công văn giấy tờ và công tác lưu trữ ngày 28/9/1960 do Thủ tướng ban hành. Văn bản này tồn tại một thời gian dài từ năm 1960 đến năm 1996 (36 năm). Năm 1996, tại kỳ họp thứ 10, Quốc hội khoá X ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Sau 6 năm thi hành, Luật này đã bộc lộ nhiều điểm hạn chế, không phù hợp với thực tế nên tại kỳ họp thứ 2, Quốc hội khoá XI, đã ban hành Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy đã được sửa đổi, bổ sung, nhưng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 vẫn còn nhiều hạn chế, không phù hợp với thực tế như: (i) Việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhìn chung còn chưa thực sự khoa học, thiếu những định hướng về mặt chính sách. Một số luật, pháp lệnh được ban hành thiếu tính khả thi hoặc chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ quản lý nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội, gây lãng phí nguồn lực thực thi văn bản. (ii) Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật khó tiếp cận, thiếu thống nhất, chồng chéo, trùng lắp, mâu thuẫn. (iii) Thiếu quy trình bảo đảm việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật khoa học, minh bạch. (iv) Chưa phát huy được sự tham gia của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quy trình soạn thảo văn bản. Việc lấy ý kiến của nhân dân, của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản còn hình thức. (v) Chưa nâng cao được vai trò, trách nhiệm của cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra, cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực, các cơ quan của Quốc hội cũng như thu hút các đại biểu Quốc hội tham gia vào quá trình xây dựng luật, pháp lệnh. (vi) Chưa có cơ chế giải quyết tốt mối quan hệ giữa soạn thảo luật, pháp lệnh với việc soạn thảo các văn bản quy định chi tiết thi hành theo hướng bảo đảm cho luật, pháp lệnh được thực hiện vào thời điểm có hiệu lực... Nhằm khắc phục những tồn tại, hạn chế nêu trên, với mục đích nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luât, ngày 3/6/2008, tại kỳ họp thứ ba, Quốc hội khoá XII đã biểu quyết thông qua Luật số 17/2008/QH12 - Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thay thế Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002. Luật năm 2008 đã sửa đổi quy trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và ban hành văn bản; đồng thời bổ sung các quy định nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm hệ thống pháp luật công khai, minh bạch, dễ tiếp cận và có tính khả thi cao. Đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, trước năm 2004, do chưa có quy định thống nhất về việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương, nên công tác xây dựng pháp luật của địa phương còn chưa được đưa vào nền nếp. Một số văn bản do địa phương ban hành còn mâu thuẫn, chồng chéo; tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ, thống nhất của văn bản của địa phương trong hệ thống văn bản pháp luật nói chung chưa được đảm bảo; chất lượng của văn bản chưa cao, quy trình ban hành văn bản còn tuỳ tiện, trái với các nguyên tắc chung của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Do thiếu văn bản để điều chỉnh, một số địa phương đã ban hành Quy chế soạn thảo văn bản của địa phương dựa trên các quy định về soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở Trung ương. Để khắc phục tình trạng trên, ngày 03/12/2004, Quốc hội khoá X đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, có hiệu lực từ ngày 01/4/2005. Đây là đạo luật quan trọng trong việc quy định về trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền ở địa phương và có ý nghĩa rất lớn đối với hoạt động xây dựng cơ chế, chính sách, quản lý, điều hành ở địa phương. 2. Một số vấn đề chung về văn bản quy phạm pháp luật, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2.1. Văn bản quy phạm pháp luật Theo các tác giả, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do Nhà nước ban hành, trong đó chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung). Văn bản quy phạm pháp luật là hình thức pháp luật tiến bộ nhất được các Nhà nước hiện đại sử dụng chủ yếu. Tính ưu việt của văn bản quy phạm pháp luật thể hiện ở chỗ: Một là, là hình thức pháp luật thành văn, do đó dễ nhận thức, dễ thực hiện và áp dụng trong thực tế đối với các loại chủ thể khác nhau và khả năng đem lại hiệu quả pháp luật cao. Hai là, được hình thành trực tiếp từ hoạt động sáng tạo pháp luật, vì vậy, nội dung của văn bản có khả năng cụ thể hóa ý chí nhà nước một cách thuận lợi, sát thực và phù hợp với thực tiễn khách quan. Ba là, có quá trình hình thành, sửa đổi, hủy bỏ nhanh hơn so với tập quán pháp, tiền lệ pháp, từ đó sẽ đáp ứng kịp thời nhu cầu điều chỉnh của các quan hệ xã hội. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (viết tắt là Luật năm 2008) và Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 (viết tắt là Luật năm 2004). Nhìn từ các quy định của luật thực định, có thể thấy rằng các đặc trưng chủ yếu của văn bản quy phạm pháp luật là: Thứ nhất, là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành; Thứ hai, là văn bản được ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật năm 2008 và Luật năm 2004; Thứ ba, là văn bản chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được nhà nước bảo đảm thực hiện. Trong các đặc trưng nêu trên thì đặc trưng quan trọng nhất để nhận biết văn bản quy phạm pháp luật chính là “có chứa quy tắc xử sự chung”, đây mới chính là dấu hiệu cơ bản, đòi hỏi khi ban hành văn bản các cơ quan có thẩm quyền phải tuân thủ, trình tự, thủ tục chặt chẽ từ khâu soạn thảo, lấy ý kiến góp ý vào dự thảo văn bản, thẩm định, thẩm tra, thông qua, đăng công báo, đưa tin,... các văn bản hành chính thì việc soạn thảo, ban hành không cần phải tuân thủ quy trình trên. So sánh khái niệm văn bản quy phạm pháp luật ở hai Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho thấy hai khái niệm này không thống nhất. Nếu như Luật năm 2008 quy định văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành theo hình thức do luật định, thì văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân lại chưa đề cập đến hình thức; quy tắc xử sự chung được quy định trong Luật năm 2008 để điều chỉnh các quan hệ xã hội nói chung, trong khi đó theo Luật năm 2004, quy tắc xử sự chung nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa... Các quy định này dẫn đến cách hiểu khác nhau ngay trong chính khái niệm văn bản quy phạm pháp luật. Một số ý kiến cho rằng khái niệm văn bản quy phạm pháp luật trong Luật năm 2008 dùng để chỉ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành, còn khái niệm văn bản quy phạm pháp luật trong Luật năm 2004 dùng để chỉ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương. Trong khi đó, văn bản quy phạm pháp luật đều do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành để thực hiện quyền lực nhà nước, mà quyền lực nhà nước là thống nhất, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Mặt khác, xét về khía cạnh thực tiễn, mặc dù các luật nêu trên đã đưa ra khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật, nhưng việc nhận biết đâu là văn bản quy phạm pháp luật và phân biệt nó với các hình thức văn bản khác gặp rất nhiều lúng túng, nhất là đối với các văn bản do cùng một chủ thể ban hành dưới cùng một hình thức. Chẳng hạn như: nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân... 2.2. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Khi nghiên cứu về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong Luật năm 2008 và Luật năm 2004, các tác giả cho rằngs có sự khác nhau giữa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở địa phương. Ví dụ: chỉ thị của các cơ quan nhà nước ở Trung ương không phải là văn bản quy phạm pháp luật, nhưng của chính quyền địa phương vẫn được coi là văn bản quy phạm pháp luật. Mặt khác, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta có quá nhiều hình thức văn bản, nhiều tầng, nhiều nấc đan xen lẫn nhau làm cho hệ thóng pháp luật phức tạp, nội tại chứa nhiều mâu thuẫn, chồng chéo. 2.3. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể được quy định trong Hiến pháp, các văn bản quy phạm pháp luật quy định về tổ chức, vị trí, chức năng nhiệm vụ quyền hạn của mỗi cơ quan nhà nước; đồng thời tuân theo quy định của Luật năm 2008 và Luật năm 2004. Xem xét các quy định về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong hai Luật này, nhóm nghiên cứu nhận thấy: tiêu chí để xác định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong hai Luật không thống nhất. Nếu như thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan ở Trung ương được xác định theo lĩnh vực, hoặc vấn đề nhất định và phân biệt rõ thẩm quyền xây dựng chính sách với thẩm quyền quản lý hành chính được quy định trong chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó; thì thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân lại chưa tách bạch được đâu là thẩm quyền quản lý hành chính, đâu là thẩm quyền ban hành cơ chế chính sách. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân của cả ba cấp đều giống nhau và giống với chức năng nhiệm vụ quản lý hành chính được quy định trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003. Mặt khác, việc xác định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể theo lĩnh vực là quá rộng, dẫn đến sự đan xen, thậm chí trùng lấn về thẩm quyền. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên được xác định theo vấn đề cụ thể, chẳng hạn như Quốc hội có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định về quyền cơ bản của công dân, thuế, tội phạm,... 2.4. Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được pháp luật quy định cụ thể. Tuỳ theo tính chất, nội dung và hiệu lực pháp lý của từng loại văn bản mà khi xây dựng ban hành các cơ quan có thẩm quyền phải tuân theo. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, các tác giả đã nêu khái quát về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật qua các bước sau: (i) Sáng kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; (ii) Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật; (iii) Lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo; (iv) Thẩm định, thẩm tra dự thảo; (v) Xem xét, thông qua: (vi) Công bố, đăng công báo, đưa tin văn bản quy phạm pháp luật; (vii) Gửi và lưu trữ văn bản: văn bản sau khi được ký ban hành phải được làm thủ tục gửi đi kịp thời và lưu trữ theo quy định của pháp luật. So sánh quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể cho thấy: quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Trung ương được quy định chặt chẽ, logic theo Luật năm 2008. Trong khi quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp theo Luật năm 2004 lại chưa đầy đủ, đặc biệt là cấp huyện và cấp xã như: việc khảo sát, đánh giá thực trạng các quan hệ xã hội, đánh giá tác động của văn bản, học tập kinh nghiệm quốc tế, việc lấy ý kiến, công khai, minh bạch văn bản, công bố văn bản,… Mặt khác, quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của nước ta chưa được rõ ràng, đặc biệt là chưa phân định rõ quy trình hoạch định, phân tích chính sách và quy trình quy phạm hóa chính sách. Hai giai đoạn của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn lẫn lộn đan xen nhau, dẫn đến trong quá trình xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật các cơ quan có thẩm quyền vừa hoạch định chính sách vừa tiến hành soạn thảo văn bản. Quy trình ban hành văn bản chưa phân biệt được rõ cơ quan nào hoạch định chính sách, cơ quan nào phê duyệt chính sách, cơ quan nào chịu trách nhiệm soạn thảo văn bản… II. THỰC TIỄN THI HÀNH LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT NĂM 2008 Sau khi Luật được ban hành, năm 2012 Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và Pháp lệnh Pháp điển hệ thống qua phạm pháp luật; Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành trong phạm vi chức năng, thẩm quyền của mình xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để hướng dẫn thực hiện luật, pháp lệnh. Những văn bản được ban hành nhằm đảm bảo việc triển khai thực hiện luật được kịp thời và thống nhất ở tất cả các cơ quan trong phạm vi cả nước. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, các tác giả đánh giá về việc thực hiện các điểm mới của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Trong đó nhiều điểm mới của Luật đã có tác dụng tốt trong thực tiễn, nhưng cũng còn những điểm còn hạn chế, cần được nghiên cứu để hoàn thiện. 1. Thực hiện chủ trương giảm bớt các loại/hình thức văn bản quy phạm pháp luật Nhằm đơn giản hóa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, Điều 2 của Luật năm 2008 quy định các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức nhất định. Theo đó, Chính phủ ban hành nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định; Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Chánh án Toà án nhân dân tối cao ban hành thông tư. Thực hiện quy định trên, thời gian qua số loại, hình thức văn bản quy phạm pháp luật đã được giảm bớt. Tuy nhiên, việc giảm bớt một số hình thức văn bản quy phạm pháp luật không đồng nghĩa với việc giảm số lượng văn bản quy phạm pháp luật mà chỉ chuyển hóa từ hình thức văn bản này sang văn bản khác. Vấn đề quan trọng, cần phải tiếp tục nghiên cứu là giảm bớt thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một số chủ thể nhất định và thực hiện nguyên tắc mỗi chủ thể chỉ ban hành một loại văn bản quy phạm pháp luật. Mặt khác, theo quy định của Luật năm 2008, vẫn có tới 15 loại hình văn bản được coi là văn bản quy phạm pháp luật và hơn 10 cơ quan, tổ chức cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn được xác định chưa phù hợp với chức năng của các cơ quan lập pháp, tư pháp, hành pháp; trao thẩm quyền ban hành văn abrn theo hướng "dàn đều" cho mọi cơ quan trong bộ máy nhà nước. Hệ thống pháp luật có nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản cũng đẫn dến hạn chế trong việc xác định thứ bậc hiệu lực của văn bản bản quy phạm pháp luật. Trên thực tế không xác định được văn bản của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chủ tịch nước... thì văn bản do cơ quan nào ban hành có hiệu lực pháp lý cao hơn. Đó là chưa kể đến việc mâu thuẫn giữa văn bản của Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao với Chánh án Toà án nhân dân tối cao, giữa Bộ trưởng với Chánh án Toà án nhân dân tối cao. 2. Thực hiện các nguyên tắc mới về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Luật năm 2008 đã đưa ra các nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật sau đây: Thứ nhất, nguyên tắc ban hành văn bản quy định chi tiết. Nhằm khắc phục tình trạng luật, pháp lệnh chờ nghị định, nghị định chờ thông tư, cũng như tình trạng ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh một cách tràn lan, thậm chí sao chép lại các quy định của luật, pháp lệnh, Điều 8 Luật năm 2008 đã đặt ra yêu cầu văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định chi tiết, cụ thể, rõ ràng để khi có hiệu lực thì thi hành được ngay. Các nội dung cần được quy định chi tiết được giới hạn cụ thể và cơ quan đã được giao ban hành văn bản quy định chi tiết phải ban hành văn bản, không được phép ủy quyền tiếp cho cơ quan khác ban hành. Thực hiện nguyên tắc trên, trong thời gian qua khi xây dựng các luật, pháp lệnh, cơ quan chủ trì soạn thảo đã cố gắng chỉ rõ những nội dung được ủy quyền cho các cơ quan cấp dưới quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, vẫn còn tình trạng một số luật, pháp lệnh không quy định cụ thể các nội dung được quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, mà thường quy định một cách chung chung giao cho một số cơ quan quy định chi tiết luật, pháp lệnh. Điều này dẫn đến việc văn bản quy định chi tiết thường hướng dẫn toàn bộ các nội dung văn bản của cấp trên. Trong một số trường hợp khi xây dựng luật, pháp lệnh cơ quan soạn thảo chưa dự tính được các nội dung cần quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, đặc biệt là trong những lĩnh vực mới, các quan hệ xã hội chưa ổn định. Vì vậy khi xây dựng văn bản quy định chi tiết, để đảm bảo tính khả thi của văn bản, cơ quan soạn thảo đã phải mở rộng các nội dung được quy định chi tiết so với nội dung được luật, pháp lệnh giao. Trong một số trường hợp nội dung quy định chi tiết, hướng dẫn thậm chí vượt quá nội dung của văn bản quy phạm pháp luật cấp trên. Nhằm tránh tình trạng chậm ban hành văn bản quy định chi tiết làm ảnh hưởng đến hiệu lực của văn bản được hướng dẫn, Luật yêu cầu việc ban hành văn bản quy định chi tiết phải được thực hiện trước khi văn bản, điều, khoản, điểm được quy định chi tiết có hiệu lực, để văn bản quy định chi tiết có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết. Tuy nhiên, trên thực tế tình trạng nợ đọng các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành vẫn còn diễn ra. Thứ hai, nguyên tắc văn bản không quy định chung chung, không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản quy phạm khác. Để khắc phục bảo đảm sự thống nhất trong kỹ thuật xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, Luật năm 2008 quy định: các văn bản quy phạm pháp luật cần phải quy định trực tiếp vào nội dung cần điều chỉnh, không quy định chung chung, không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản quy phạm khác để hạn chế việc văn bản quy định quá dài những nội dung quy định chung chung mà không có thêm nội dung mới. Trên thực tế, các luật, pháp lệnh được ban hành vẫn còn dừng lại ở luật khung, cần nhiều văn bản quy định chi tiết của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và hướng dẫn từ các bộ, ngành mới có thể triển khai thực hiện được. Ngay cả những văn bản như thông tư được coi là văn bản chi tiết cụ thể theo hướng cầm tay, chỉ việc nhưng vẫn chứa đựng nhiều quy định mang tính chung chung, gây ra nhiều cách hiểu trong việc triển khai thực hiện. Thứ ba, nguyên tắc thực hiện bố cục văn bản theo phạm vi điều chỉnh Luật năm 2008 quy định: văn bản có phạm vi điều chỉnh rộng thì tuỳ theo nội dung có thể được bố cục theo phần, chương, mục, điều khoản, điểm. Các phần, chương, mục, điều trong Văn bản quy phạm pháp luật phải có tiêu đề. Đối với văn bản có phạm vi điều chỉnh hẹp thì bố cục theo các điều, khoản, điểm. Thực hiện quy định mới về bố cục văn bản, từ năm 2009 đến nay gần như 100% các văn bản ngay từ giai đoạn soản thảo đã được các cơ quan chủ trì soạn thảo tuân theo nguyên tắc này, góp phần làm cho văn bản được rõ ràng, minh bạch, dễ tiếp cận và thuận tiện trong triển khai thi hành, áp dụng pháp luật. 3. Thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định Luật năm 2008 tuy đã bổ sung quy định về trình tự Chính phủ xem xét, thảo luận thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định, nhưng thực tế quy trình này còn thiếu khoa học, thiếu định hướng chính sách cơ bản, dẫn đến tình trạng tuy đã có tên trong chương trình nhưng chưa xác định được cụ thể luật, pháp lệnh đó có những chính sách gì, nhằm giải quyết những vấn đề gì. Hạn chế này gây nên sự lúng túng trong quá trình soạn thảo, lãng phí các nguồn lực, ảnh hưởng đến chất lượng của dự thảo và tiến độ soạn thảo văn bản; làm cho một số luật, pháp lệnh được ban hành thiếu tính khả thi. Ngoài ra, việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chưa dựa trên cơ sở xác định tính ưu tiên của việc ban hành văn bản, dẫn đến trên thực tế những văn bản thực sự cần thiết lại chưa được ban hành hoặc có những văn bản cần ban hành trước, nhưng lại được ban hành sau. 4. Việc đánh giá tác động của dự thảo luật, pháp lệnh, nghị định Việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật hay chính sách là quá trình giúp cho việc xây dựng chính sách, văn bản quy phạm pháp luật được tốt hơn. Đánh giá tác động của văn bản là quá trình tập hợp và trình bày các chứng cứ để xác định các lựa chọn giải pháp giải quyết các vấn đề về mặt chính sách phù hợp với ưu, nhược điểm của từng giải pháp. Luật năm 2008 đã quy định về đánh giá tác động sơ bộ của văn bản khi đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định và đánh giá tác động của văn bản trong quá trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định; đánh giá tác động sau khi văn bản được ban hành. Thực tế cho thấy, việc triển khai xây dựng báo cáo đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật gặp rất nhiều lúng túng, chất lượng báo cáo đánh giá tác động chưa cao. Báo cáo đánh giá tác động sơ bộ hầu như chưa đưa ra được những tác động của dự thảo đối với sự phát triển kinh tế, xã hội, mà thường mới chỉ dừng lại ở việc thuyết minh cho sự cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Báo cáo đánh giá tác động trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, việc chọn những nội dung, phương pháp đánh giá còn sơ sài, các phương án được đưa ra chưa được đánh giá bằng định lượng mà thường dùng định tính để đánh giá, việc xác định phương án tối ưu nhất của một vấn đề có khi lại bám sát theo dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Báo đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật sau khi được ban hành hầu như chưa được thực hiện trên thực tế. Nguyên nhân cơ bản của những khó khăn trong việc xây dựng báo cáo đánh giá tác động này là: Một là, việc xây dựng báo cáo đánh giá tác động vẫn dựa trên ý chí chủ quan của những người làm luật mà chưa thực sự xuất phát từ thực tiễn và được chỉnh sửa lại mỗi khi có dự thảo mới để phù hợp với nội dung của dự thảo. Hai là, các bộ, ngành chưa nắm chắc được cách thức xây dựng báo cáo đánh giá tác động nên lúng túng trong việc xây dựng báo cáo. Nội dung báo cáo đánh giá tác động được chuẩn bị sơ sài và mang tính hình thức. Ba là, việc triển khai xây dựng hướng dẫn tương đối chậm, thiếu nhất quán. Bốn là, cán bộ làm công tác pháp luật cũng chưa nắm chắc về cách thức và nội dung của báo cáo đánh giá tác động nên việc thẩm định, thẩm tra cũng ít chú ý đến báo cáo này. Năm là, kinh phí cho việc xây dựng Báo cáo đánh giá tác động không có hoặc rất thấp. Sáu là, việc xây dựng Báo cáo đánh giá tác động của nghị định chưa thực hiện tốt, chủ yếu do một cá nhân thực hiện, chưa có sự nghiên cứu, đánh giá thấu đáo về mặt chủ trương, chính sách. 5. Áp dụng kỹ thuật “một văn bản sửa nhiều văn bản” Luật năm 2008 đã đưa ra quy định mới, theo đó trong trường hợp có nhiều văn bản cần phải sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ do cùng một cơ quan ban hành, cơ quan đó chỉ cần ban hành một văn bản để sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ tất cả các nội dung đó mà không cần phải ban hành nhiều văn bản để sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ từng văn bản như cách làm trước đây. Tuy nhiên, kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản không được sử dụng nhiều vì bản thân hệ thống pháp luật của Việt Nam chưa đồng bộ nên rất khó có thê áp dụng quy định này để sửa đổi nhiều văn bản. Trên thực tế, kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản cũng bộc lộ nhiều nhược điểm, đang gây ra nhiều khó khăn đối với Chính phủ trong việc kiểm soát và cắt giảm thủ tục hành chính. Cụ thể là: (i) Nội dung vấn đề cần phải sửa đổi là yếu tố quan trọng nhất xác định phạm vi và mức độ sửa đổi đồng loạt các văn bản luật có liên quan. Vì vậy, khi kỹ thuật lập pháp chưa thực sự tốt thì không nên lạm dụng quy định này một cách tùy tiện vì sẽ gây ra hậu quả lớn đối với xã hội. (ii) Việc thành lập một Ban soạn thảo luật chung trong quy trình một văn bản sửa nhiều văn bản là một thách thức lớn bởi tính phức tạp và đa dạng của nhiều vấn đề được quy định rải rác ở những văn bản luật, pháp lệnh có liên quan. (iii) Chủ thể trình dự án luật sửa đổi là các cơ quan khác nhau nên rất có thể xảy ra sự không đồng nhất giữa các vấn đề cần trình. (iv) Tính toàn vẹn về mặt hình thức của văn bản khi sửa đổi một số quy định của các văn bản luật hay pháp lệnh bị sửa đổi và cách thức chọn tên văn bản để bao quát toàn bộ nội dung sửa đổi đang là vấn đề còn nhiều tranh cãi. 6. Nhiệm vụ của Ban soạn thảo và cơ quan chủ trì soạn thảo Luật năm 2008 đã sửa đổi, điều chỉnh, cân đối lại nhiệm vụ của Ban soạn thảo và cơ quan chủ trì soạn thảo cho phù hợp với thực tiễn hơn. Đặc biệt, những nhiệm vụ cần phải thực hiện trước khi soạn thảo, trước khi thành lập Ban soạn thảo (thông thường là khi đã có đề xuất xây dựng văn bản, có trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm hoặc nhiệm kỳ Quốc hội). Thông thường đối với một dự án luật, pháp lệnh, thành phần Ban soạn thảo và Tổ biên tập khoảng 40 người, đa phần nắm giữ các vị trí quan trọng trong cơ quan nhà nước. Do đó, thời gian dành cho việc xây dựng, góp ý xây dựng văn bản không nhiều. Ít cuộc họp Ban soạn thảo, Tổ biên tập có đầy đủ sự tham gia của tất cả các thành viên; ngoài ra, các thành viên trong quá trình tham gia xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cũng có sự thay đổi. Luật năm 2008 cũng chưa quy định rõ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo;.số lượng Ban soạn thảo mà một người có thể tham gia để bảo đảm thời gian tham gia, chất lượng soạn thảo văn bản 7. Quy định công khai, minh bạch trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Theo tinh thần mới của Luật năm 2008 về tăng cường tính công khai trong quy trình soạn thảo, việc lấy ý kiến được thực hiện từ rất sớm và gắn với trách nhiệm của chính cơ quan chủ trì soạn thảo. Luật quy định trong quá trình soạn thảo, toàn văn dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ, hoặc của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là 60 ngày để cơ quan, tổ chức, cá nhân có thời gian tiếp cận, chủ động nghiên cứu, tham gia ý kiến; cơ quan, tổ chức lấy ý kiến có trách nhiệm nghiên cứu các ý kiến góp ý để tiếp thu, chỉnh lý dự thảo văn bản. Luật cũng quy định rõ thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định ngay trong văn bản, nhưng không sớm hơn 45 ngày, kể từ ngày công bố hoặc ngày ban hành để các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thời gian chuẩn bị các điều kiện cần thiết để thực hiện. Văn bản quy phạm pháp luật không đăng Công báo thì không có hiệu lực, trừ trường hợp văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước và văn bản ban hành trong tình trạng khẩn cấp, văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng chống thiên tai, dịch bệnh; văn bản quy phạm pháp luật đăng trên Công báo là văn bản chính thức và có giá trị như văn bản gốc. Bên cạnh đó, Luật quy định trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong thời hạn chậm nhất là hai ngày làm việc, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành, phải gửi văn bản đến cơ quan Công báo để đăng Công báo; trách nhiệm của cơ quan Công báo phải đăng toàn văn văn bản quy phạm pháp luật trên Công báo chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được văn bản. 8. Quy định trách nhiệm của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan, tổ chức hữu quan trong việc phát biểu ý kiến về dự án, dự thảo Nhằm nâng cao chất lượng dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết và tạo điều kiện cho các cơ quan có thẩm quyền có thêm cơ sở thuyết phục khi xem xét, đánh giá các quy định của dự án, dự thảo, Luật quy định các cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm góp ý kiến bằng văn bản về dự án, dự thảo, trong đó, Bộ Tài chính có trách nhiệm góp ý kiến về nguồn tài chính, Bộ Nội vụ có trách nhiệm góp ý về nguồn nhân lực, Bộ Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm góp ý kiến về tác động đối với môi truờng, Bộ Ngoại giao có trách nhiệm góp ý kiến về sự tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Cũng với mục đích nâng cao chất lượng của dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, Luật bổ sung quy định về chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và dự thảo nghị định của Chính phủ trước khi trình Chính phủ. Theo đó, trong trường hợp còn có ý kiến khác nhau giữa các bộ, cơ quan ngang bộ về những vấn đề lớn thuộc nội dung của dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định thì Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ triệu tập cuộc họp gồm đại diện lãnh đạo cơ quan chủ trì soạn thảo, Bộ Tư pháp, các bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan để giải quyết trước khi trình Chính phủ xem xét, quyết định. Căn cứ vào ý kiến tại cuộc họp này, cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp với các cơ quan có liên quan tiếp tục chỉnh lý, hoàn thiện dự án, dự thảo để trình Chính phủ. 9. Đối với quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn Luật năm 2008 đã bổ sung một chương (Chương VIII, từ Điều 75 đến Điều 77) quy định về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn. Luật quy định rõ việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn chỉ được thực hiện trong trường hợp khẩn cấp hoặc cần sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành. Đồng thời, thủ tục rút gọn cũng chỉ áp dụng đối với việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Bên cạnh đó, Luật cũng quy định các bước có thể được rút gọn khi áp dụng trình tự, thủ tục này. Tuy nhiên, để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, khả thi của văn bản, dù là soạn thảo theo quy trình rút gọn thì vẫn phải tiến hành thẩm định, thẩm tra dự thảo trước khi trình cơ quan có thẩm quyền. 10. Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật Để tạo thuận lợi cho việc tra cứu, áp dụng, thi hành pháp luật, một trong những giải pháp quan trọng được quy định trong Luật năm 2008 về trách nhiệm hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Ngày 22/3/2012 Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, Pháp lệnh này chỉ quy định về việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành. Văn bản hợp nhất được đăng trên trang thông tin điện tử của Quốc hội, trang thông tin điện tử của Chính phủ, trang thông tin điện tử của cơ quan thực hiện việc hợp nhất văn bản;.Văn bản hợp nhất phải cũng được đăng đồng thời với văn bản sửa đổi, bổ sung trên cùng một số Công báo. 11. Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật Cùng với việc xây dựng pháp luật, pháp điển các quy phạm pháp luật vừa là một công đoạn của hoạt động lập pháp, vừa là công cụ phục vụ hoạt động lập pháp. Chính vì vậy, Luật năm 2008 quy định, quy phạm pháp luật phải được rà soát, tập hợp, sắp xếp thành bộ pháp điển theo từng chủ đề và giao Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định việc pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật. Nhằm cụ thể hoá quy định của Luật năm 2008, ngày 16/4/2012 Ủy ban thường vụ Quốc hội khoá XIII đã thông qua Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật (sau đây gọi tắt là Pháp lệnh). Pháp lệnh có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2013. Pháp lệnh được xây dựng theo hướng quy định những nội dung, nguyên tắc cơ bản nhất về việc pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật bao gồm quy định về nguyên tắc, thẩm quyền thực hiện pháp điển, trình tự, thủ tục, cách thức, kỹ thuật pháp điển, cấu trúc của Bộ pháp điển, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, đặc biệt là vai trò trung tâm của Bộ Tư pháp trong công tác pháp điển. Những nội dung mang tính kỹ thuật sẽ được quy định cụ thể ở văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Pháp lệnh. Theo quy định của Pháp lệnh việc thực hiện pháp điển các quy phạm pháp luật là pháp điển theo hình thức, không làm thay đổi nội dung các quy phạm pháp luật, các quy phạm pháp luật được sắp xếp theo thứ bậc hiệu lực pháp lý từ cao xuống thấp, quy phạm pháp luật mới được ban hành sẽ được cập nhật thường xuyên vào Bộ pháp điển. Thẩm quyền thực hiện pháp điển thuộc bộ, cơ quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước, các cơ quan này thực hiện pháp điển đối với quy phạm pháp luật trong văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành hoặc chủ trì soạn thảo; quy phạm pháp luật trong văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình điều chỉnh những vấn đề thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của mình để xây dựng Bộ pháp điển. Bộ pháp điển bao gồm 45 chủ đề bao trùm toàn bộ các lĩnh vực của hệ thống pháp luật, là Bộ pháp điển chính thức của Nhà nước, được sử dụng để tra cứu trong áp dụng và thực hiện pháp luật. Lộ trình xây dựng Bộ pháp điển sẽ được quy định cụ thể trong Đề án xây dựng Bộ pháp điển. 12. Ngoài những hạn chế trong việc áp dụng một số quy định của Luật năm 2008 như đã nêu trên, các tác giả cũng đã nêu những điểm hạn chế chung của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đó là: Thứ nhất, chất lượng của hệ thống pháp luật còn hạn chế, thể hiện trên các tiêu chí đánh giá sau: (i) Tính thống nhất của hệ thống pháp luật chưa cao; (ii) Tính đồng bộ, cân đối của hệ thống pháp luật tuy có cải thiện nhưng vẫn còn sự chênh lệch lớn trong các lĩnh vực khác nhau; (iii) Tính ổn định của hệ thống pháp luật còn thấp; (iv) Tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật còn hạn chế; (v) Tính khả thi của hệ thống pháp luật còn nhiều bất cập. Thứ hai, tham khảo kinh nghiệm nước ngoài còn hạn chế, nếu có tham khảo chỉ mang tính hình thức, có khi lựa chọn những quy định phục vụ lợi ích của ngành mình quản lý. Thứ ba, chưa đảm bảo tính dân chủ trong quy trình xây dựng pháp luật. Mặc dù, pháp luật đã quy định khá chặt chẽ về việc lấy ý kiến góp ý vào dự thảo văn bản của các cơ quan, tổ chức, công dân và đặc biệt là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản nhưng trên thực tế không nhiều dự thảo, nhất là cấp Bộ khi soạn thảo đảm bảo quy trình này. Thứ tư, còn có sự cắt khúc, thiếu tính liên kết giữa việc ban hành pháp luật và thi hành pháp luật. Hệ quả là nhiều đạo luật dù tư tưởng, tinh thần có tiến bộ nhưng khó đi vào cuộc sống do thiếu các điều kiện bảo đảm, thiếu cơ chế kiểm tra, theo dõi, việc đánh giá tác động kinh tế - xã hội của đạo luật sau khi đã có hiệu lực. Việc xác định một văn bản pháp luật cần được sửa đổi, bổ sung trong nhiều trường hợp còn mang tính cảm tính, dựa vào sự phản ánh cá biệt từ một vài chủ thể hoặc một nhóm cá nhân không lớn mà chưa tiến hành đánh giá đầy đủ, nhất là đánh giá tác động kinh tế xã - hội của chính văn bản đó một cách khách quan, khoa học. Việc tổng kết thực tiễn thi hành văn bản quy phạm pháp luật trong nhiều trường hợp chưa được tiến hành với cách tiếp cận toàn diện, liên ngành. Thứ năm, bố trí nhân lực cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật chưa phù hợp. Thứ bảy, kinh phí cho việc xây dựng pháp luật còn rất khiêm tốn, trong khi cần thực hiện một số công việc khó khăn cần có thời gian và kinh phí phục vụ cho việc nghiên cứu như: đánh giá tác động sơ bộ, tổng kết thực tiễn thi hành pháp luật. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luậ dược các tác giả đánh giá bao gồm: Một là, nhận thức của lãnh đạo một số bộ, ngành và địa phương về vai trò, tầm quan trọng của công tác xây dựng pháp luật nói chung còn hạn chế dẫn đến việc triển khai thực hiện Luật chưa thật sự đúng yêu cầu. Hai là, công tác nghiên cứu lý luận trong lĩnh vực pháp luật và đổi mới tư duy lập pháp chưa theo kịp với yêu cầu của thực tiễn, chưa gắn với xây dựng pháp luật phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước. Ba là, tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ tham gia vào công tác xây dựng pháp luật và theo dõi tổ chức thi hành pháp luật còn nhiều hạn chế. Bốn là, nguồn lực tài chính dành cho công tác xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật chưa được bảo đảm một cách đầy đủ. Năm là, cơ chế huy động trí tuệ của nhân dân, xã hội vào công tác xây dựng pháp luật cũng như cơ chế bảo đảm sự kiểm tra, giám sát của người dân, xã hội đối với công tác thi hành pháp luật chưa phát huy hiệu lực, hiệu quả. III. THỰC TIỄN THI HÀNH LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN NĂM 2004 Sau khi Luật năm 2004 được ban hành, Chính phủ đã khẩn trương chỉ đạo các ngành, các cấp triển khai thi hành Luật. Chính phủ đã ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để quy định chi tiết và hướng dẫn thực hiện Luật; chỉ đạo các bộ, ngành trong phạm vi chức năng, thẩm quyền của mình xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để hướng dẫn thực hiện Luật và các nghị định của Chính phủ. Ở các địa phương, để triển khai thực hiện Luật, Hội đồng nhân dân dân, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cũng đã ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành Luật để áp dụng tại địa phương mình. 1. Kết quả thực hiện các quy định của Luật năm 2004 Luật năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong thời gian qua, hầu hết việc xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở các địa phương đã tuân thủ nghiêm chỉnh các quy định của Luật và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật. Tại mục này, các tác giả đã phân tích đánh giá về kết quả thực hiện các quy định của Luật năm 2004 như sau: 1.1. Chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Về cơ bản, nội dung văn bản của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân phù hợp với Hiến pháp, không trái, mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ trong nội tại hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh. Các văn bản được ban hành phù hợp với điều kiện thực tế ở từng địa phương, có tính khả thi. Việc soạn thảo, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp cũng đã tuân thủ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong Luật năm 2004, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 và các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành. Kết quả theo dõi, kiểm tra của các cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương cho thấy, chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân nhìn chung còn một số hạn chế. Một số địa phương ban hành quá nhiều văn bản để triển khai các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, trong khi các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên đã quy định khá cụ thể, đầy đủ, có thể thực hiện được ngay sau khi các văn bản này có hiệu lực. Do đó, sẽ dẫn đến hệ quả là nội dung các văn bản ở địa phương thường là sự sao chép các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên. Một số văn bản chưa đảm bảo tính khả thi, tính thống nhất, đồng bộ. Tại một số địa phương ban hành văn bản vượt quá thẩm quyền trong các lĩnh vực như đầu tư, đất đai, xử phạt vi phạm hành chính…; tình trạng văn bản đã được ban hành sai về mặt hình thức và thẩm quyền vẫn còn tồn tại. Có văn bản cá biệt nhưng lại chứa quy phạm pháp luật. Ngôn ngữ, văn phong pháp lý trong nhiều văn bản chưa được sử dụng chuẩn xác. Cách diễn đạt ngôn từ khó hiểu, hoặc hiểu cách nào cũng được, dễ dẫn đến tình trạng thiếu nhất quán trong quá trình áp dụng, gây ra sự tùy tiện cũng như thói quen “lách luật” từ phía cơ quan có thẩm quyền, cũng như các cá nhân, tổ chức, không đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật. 1.2. Công tác lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Theo báo cáo của các tỉnh, thành phố, hàng năm Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đều ban hành nghị quyết về chương trình xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân của năm tới tại kỳ họp cuối năm của Hội đồng nhân dân. Việc lập chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cũng được tiến hành theo đúng quy định của Luật: hàng năm chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được thông qua tại phiên họp tháng một hàng năm của Ủy ban nhân dân. Nội dung nghị quyết, chương trình đã quy định cụ thể tên văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản, cơ quan phối hợp soạn thảo, thời điểm ban hành văn bản. Tuy nhiên, chất lượng các chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tại một số địa phương chưa cao. Việc điều chỉnh chương trình vẫn xảy ra thường xuyên; nhiều văn bản được đưa vào chương trình ban hành trong năm nhưng không thực hiện được. 1.3. Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân, Ủy ban nhân dân Các cơ quan được giao chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cũng đã thực hiện theo đúng quy định của Luật và các văn bản hướng dẫn của các cơ quan nhà nước cấp trên. Tuy nhiên, việc soạn thảo văn bản, lấy ý kiến về dự thảo văn bản ở một số địa phương chưa tuân thủ đầy đủ quy định của Luật về tổ chức khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội trước khi xây dựng dự thảo, không tiến hành khảo sát, hoặc thực hiện một cách hình thức. Nhiều địa phương khi soạn thảo vẫn chưa nghiên cứu kỹ các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên; việc lấy ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật mới chỉ tập trung vào các cơ quan nhà nước, mà hầu như chưa lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động của văn bản. Việc lấy ý kiến của các cơ quan nhà nước cũng chưa thực sự hiệu quả, nhiều cơ quan được hỏi ý kiến không trả lời hoặc trả lời qua loa, chiếu lệ, dẫn đến hiệu quả công tác này còn nhiều hạn chế. Việc lấy ý kiến góp ý chưa đảm bảo thời gian quy định, đối tượng lấy ý kiến hẹp, chưa chú trọng đến chất lượng lấy ý kiến. Việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp xã thường giao cho các phòng, ban chuyên môn hoặc công chức chuyên môn thực hiện. Do điều kiện biên chế và trình độ của lực lượng này còn có những hạn chế nhất định nên công tác soạn thảo thường gặp nhiều khó khăn; chất lượng soạn thảo văn bản chưa cao; chưa thường xuyên có sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan. 1.4. Công tác thẩm định các văn bản quy phạm pháp luật Sau khi Luật được ban hành, công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân hầu như mới được đề cập và ngày càng được chú trọng hơn. Hầu hết các dự thảo trước khi trình Ủy ban nhân dân đều được Sở Tư pháp tiến hành thẩm định. Tuy nhiên, công tác thẩm định văn bản vẫn còn tồn tại một số hạn chế. Cụ thể là: giá trị pháp lý của văn bản thẩm định cũng như trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến chưa được quy định rõ ràng trong Luật, dẫn đến tình trạng văn bản thẩm định chỉ được coi như một kênh ý kiến để cơ quan soạn thảo tham khảo, còn các cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến đôi khi chỉ góp ý mang tính hình thức hoặc không góp ý, làm ảnh hưởng đến chất lượng, tiến độ xây dựng của văn bản quy phạm pháp luật. Một số địa phương còn có tư tưởng xem nhẹ, coi công tác thẩm định chỉ là công đoạn mang tính thủ tục, nên chất lượng văn bản chưa đáp ứng được yêu cầu. Bên cạnh đó, việc tiếp thu ý kiến thẩm định ở một số sở, ngành còn rất hạn chế; việc tổng hợp ý kiến của cơ quan soạn thảo chưa thực sự khách quan, toàn diện, nhiều trường hợp bỏ qua những vấn đề còn ý kiến khác nhau. Thậm chí một số sở, ngành sửa cơ bản toàn bộ dự thảo nhưng không gửi lại để Sở Tư pháp có ý kiến bổ sung. Về phía cơ quan tư pháp, trong một số trường hợp chất lượng ý kiến thẩm định chưa cao hoặc còn chung chung, chưa đi sâu vào nội dung, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản, mà chủ yếu là thẩm định về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản. Ở một số tỉnh, vẫn còn những văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân được ban hành nhưng chưa qua khâu thẩm định của Sở Tư pháp. Đối với công tác thẩm định ở cấp huyện và cấp xã hầu như không được thực hiện. Đối với các trường hợp văn bản của Ủy ban nhân dân cấp huyện được gửi Phòng Tư pháp thẩm định thì nội dung thẩm định cũng đã bám sát quy định tại Điều 38 của Luật năm 2004. Tuy nhiên, do trình độ cán bộ, số lượng cán bộ chuyên trách còn hạn chế, nên chất lượng thẩm định, thẩm tra các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở cấp huyện chưa cao. Đối với cấp xã, việc thẩm định dự thảo văn bản trước khi ban hành hầu như chưa được thực hiện. 1.5. Thẩm tra các dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân Theo báo cáo của các tỉnh thì gần như 100% các dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện đều được các Ban của Hội đồng nhân dân thẩm tra theo đúng quy định của Luật năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành; đối với cấp xã, việc thẩm tra dự thảo nghị quyết trước khi đưa ra kỳ họp của Hội đồng nhân dân chưa được thực hiện. 1.6. Thông qua hoặc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật Việc thông qua hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đều được thực hiện theo đúng quy định của Luật năm 2004. Các nghị quyết của Hội đồng nhân dân đều được thông qua tại các kỳ họp của Hội đồng nhân dân và được Chủ tịch Hội đồng nhân dân ký chứng thực; các quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân được thông qua tại các phiên họp của Ủy ban nhân dân và được Chủ tịch Ủy ban nhân dân ký ban hành. Tuy nhiên, việc thông qua văn bản quy phạm pháp luật còn mang tính hình thức, chưa phát huy được trí tuệ cũng như chưa đề cao được trách nhiệm của các thành viên Ủy ban nhân dân, của các đại biểu Hội đồng nhân dân trong việc thông qua các các văn bản theo thẩm quyền. Một số tỉnh, thành phố thông qua văn bản quy phạm pháp luật bằng hình thức phát phiếu lấy ý kiến thành viên Ủy ban nhân dân, trái với quy định tại Điều 40 của Luật năm 2004. Đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân của cấp huyện và cấp xã đều đảm bảo đúng trình tự theo quy định của Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành. Các văn bản đều được thông qua hoặc ban hành tại các kỳ họp của Hội đồng nhân dân hoặc Ủy ban nhân dân. 1.7. Đăng Công báo, đưa tin về các văn bản quy phạm pháp luật Việc đăng Công báo, đưa tin về các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được thực hiện theo đúng quy định của Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật. Nhiều tỉnh làm tốt công tác đăng tải văn bản quy phạm pháp luật như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Điện Biên… Ở những tỉnh này đã xây dựng được hệ cơ sở dữ liệu văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh và được duy trì, cập nhật thường xuyên trên website của tỉnh. Tuy nhiên, ở một số địa phương việc công bố, niêm yết, phát hành văn bản sau ban hành chưa được thực hiện đúng theo quy định của Luật, đặc biệt là ở cấp huyện và cấp xã. Việc niêm yết triển khai còn chậm hoặc chưa đúng trình tự, thủ tục do luật quy định. Luật năm 2004 chưa quy định rõ ràng, cụ thể việc niêm yết, giá trị pháp lý của văn bản niêm yết, do đó, trên thực tế, ở một số địa phương, vấn đề công khai, minh bạch hoá văn bản quy phạm pháp luật chưa được coi trọng. Ngoài ra, hiện nay ở địa phương chưa có các giải pháp cụ thể để bảo đảm việc niêm yết, cũng như chưa quy định địa điểm, cách thức, thời gian niêm yết để người dân có thể tiếp cận văn bản trong điều kiện thuận lợi nhất. Quy định việc niêm yết chưa hợp lý vì nhiều văn bản có rất nhiều nội dung và chỉ được áp dụng đối với một số đối tượng nhất định, nên việc niêm yếu sẽ không hiệu quả, mà cần áp dụng hình thức thích hợp hơn như tuyên truyền qua đài phát thanh, cổng thông tin điện tử của tỉnh. 1.8. Lưu trữ văn bản Việc lưu trữ văn bản ở một số địa phương chưa đúng quy định; sổ sách ghi chép chưa thống nhất theo mẫu; cách ghi chưa rõ ràng. Ở cấp xã, công tác lưu trữ văn bản còn thực hiện chưa nghiêm. Trong nhiều trường hợp, văn bản được ban hành nhưng không được lưu trữ; cán bộ luân chuyển nhiều nên rất khó khăn cho việc tra cứu và kiểm tra văn bản. 1.9. Rà soát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân - Đa số các địa phương đã chủ động tự kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành. Tuy nhiện chỉ có 30 địa phương có báo cáo về số liệu văn bản được rà soát. Các văn bản sau khi được rà soát đã được hệ thống hóa, in tuyển tập và đăng tải trên các trang thông tin điện tử, công bố danh mục văn bản còn hiệu lực, văn bản hết hiệu lực. - Công tác kiểm tra văn bản theo thẩm quyền được triển khai đồng bộ ở hầu hết các địa phương. Cùng với việc tập trung kiểm tra các văn bản do các cơ quan ban hành gửi đến, các địa phương cũng đã chỉ đạo thực hiện kiểm tra theo các nguồn thông tin, theo địa bàn đối với văn bản do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp dưới ban hành. Tuy nhiên, chỉ có 9 tỉnh có số liệu về tổng số văn bản được kiểm tra, văn bản có nội dung trái pháp luật hoặc sai về thể thức, kỹ thuật trình bày. Việc thực hiện công tác này còn nhiều hạn chế, khó khăn cần được khắc phục trong thời gian tới. Cụ thể như sau: Một là, số lượng văn bản được kiểm tra so với số lượng văn bản tiếp nhận (hoặc được giao) để kiểm tra còn thấp; nhiều văn bản có dấu hiệu trái pháp luật chưa được phát hiện kịp thời hoặc chưa được phát hiện; nhiều văn bản chưa được cơ quan ban hành tự kiểm tra, xử lý kịp thời sau khi nhận được thông báo của cơ quan kiểm tra văn bản có thẩm quyền; việc triển khai kiểm tra văn bản theo các chuyên đề có liên quan trực tiếp, ảnh hưởng lớn đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân và doanh nghiệp chưa được chú trọng triển khai; việc theo dõi quá trình xử lý văn bản trái pháp luật của các cơ quan ban hành chưa chặt chẽ. Hai là, chưa có quy định cụ thể về xử lý trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành cũng như cơ quan, người tham mưu ban hành văn bản trái pháp luật Ba là, lãnh đạo chính quyền ở một số địa phương, nhất là ở cấp huyện và cấp xã, chưa nhận thức đầy đủ vai trò và tầm quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, do vậy chưa tạo điều kiện về cơ sở vật chất, bố trí nhân sự, kinh phí phù hợp cho công tác này. Bốn là, công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trên thực tế mới chỉ dừng lại ở cấp bộ. Vì vậy, tình trạng văn bản trái pháp luật, đặc biệt là văn bản của cấp huyện và cấp xã vẫn còn xảy ra khá nhiều. 1.10. Giám sát ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Trong những năm qua, ở một số tỉnh, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, huyện đã thực hiện nhiều đợt giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp và của Hội đồng nhân dân cấp dưới. Các kiến nghị giám sát đã được Ủy ban nhân dân, các cơ quan đơn vị chịu sự giám sát nghiêm túc tiếp thu. 1.11. Đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật và sự huy động các chuyên gia, nhà khoa học vào công tác này Thứ nhất, đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật: Theo quy định của Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành, có nhiều cơ quan khác nhau như Văn phòng Hội đồng nhân dân, Văn phòng Ủy ban nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân, cơ quan Tư pháp … tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. Tuy nhiên, có sự khác nhau tương đối lớn về số lượng và trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ thực hiện công tác này tại các cơ quan khác nhau, chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn. Về trình độ cán bộ: đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật chưa được kiện toàn xứng tầm với nhiệm vụ, số lượng cán bộ ít, năng lực chưa cao và thường xuyên luân chuyển, thay đổi. Cán bộ làm công tác pháp chế của các sở, ngành chưa phát huy được vai trò tham mưu trong việc soạn thảo, kiểm tra, rà soát văn bản. Năng lực cán bộ làm công tác pháp chế hạn chế, chưa được đào tạo bài bản, chủ yếu làm công tác kiêm nhiệm, yếu về kiến thức pháp luật nên tham mưu không sát thực tế. Một số cán bộ không nắm vững quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật chưa phân biệt được văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính cá biệt. Số lượng cán bộ pháp chế tại các cơ quan chuyên môn thường chỉ có 01 người. Lực lượng cán bộ pháp chế của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phần lớn làm việc theo chế độ kiêm nhiệm, chưa được đào tạo chuyên sâu về luật, nên việc tham gia vào quá trình soạn thảo, kiểm tra, rà soát các văn bản quy phạm pháp luật còn nhiều hạn chế; nhiều cán bộ pháp chế chưa tham gia công tác này lần nào. Thứ hai, sự huy động các chuyên gia, nhà khoa học vào công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật: Các địa phương chưa có chính sách thu hút đội ngũ luật sư, luật gia và người có trình độ trong việc tham gia vào hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cấp tỉnh. 1.12. Kinh phí hỗ trợ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Kinh phí dành cho công tác này cũng còn nhiều vấn đề bất cập như các mức chi quá thấp, nhiều nội dung chưa có quy định về mức chi (như khảo sát, đánh giá thực trạng các quan hệ xã hội,…), nên việc thực hiện gặp nhiều khó khăn, ảnh hưởng đến chất lượng của các văn bản được ban hành. 2. Nguyên nhân của những hạn chế vướng mắc Thứ nhất, nguyên nhân xuất phát từ một số quy định của Luật năm 2004: - Quy định về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật quá chung nên không đủ cơ sở để phân biệt được văn bản cá biệt và văn bản quy phạm pháp luật. - Về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật: vấn đề xác định Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cả ba cấp chính quyền địa phương xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nước đã được quy định và phân cấp tại Hiến pháp, luật, pháp lệnh và văn bản quy phạm pháp luật. Về nguyên tắc, các địa phương cần được trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quyết định các chủ trương, biện pháp để phát huy tiềm năng của địa phương, quyết định các biện pháp theo thẩm quyền riêng được pháp luật quy định phù hợp với tình hình, đặc điểm và đặc thù của địa phương. Tuy nhiên, do hoạt động chủ yếu của các cấp địa phương, đặc biệt là cấp huyện và cấp xã, là tổ chức thi hành pháp luật, cho nên đối với cấp huyện và xã chỉ nên giới hạn thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở một chừng mực nhất định. Quy định pháp luật về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cả vấn đề mô hình tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân chưa rõ ràng. Hội đồng nhân dân cũng như Ủy ban nhân dân, chính quyền cấp tỉnh với cấp huyện, cấp xã. Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đều làm việc theo chế độ tập thể; Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân đều có thể "quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương... thảo luận tập thể và quyết định theo đa số". Quy định như vậy dẫn đến sự trùng lắp nhiệm vụ. Trên thực tế có nhiều việc Ủy ban nhân dân đã "làm thay" Hội đồng nhân dân, dẫn đến hoạt động của Hội đồng nhân dân trở nên hình thức, thiếu hiệu quả hoặc làm "mờ nhạt" vai trò đại diện của Hội đồng nhân dân. Về nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền: Các quy định về phân cấp, phân quyền của Trung ương cho địa phương chưa rõ ràng, nhiều nhiệm vụ được thực hiện ở cả 3 cấp, nên không rõ cấp nào chịu trách nhiệm chính về một vấn đề cụ thể nào. Vì vậy đã xảy ra tình trạng chính quyền cấp cơ sở quá tải trong công việc, hoặc phải "làm thay" các công việc của chính quyền cấp trên trong khi không được đảm bảo nguồn lực để thực hiện. Thậm chí còn chồng chéo, mâu thuẫn giữa thẩm quyền của tập thể Ủy ban nhân dân tỉnh với cá nhân Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh hoặc có chồng chéo về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân với Ủy ban nhân dân. - Còn thiếu quy định về chế tài đủ mạnh để đảm bảo thi hành Luật. Thứ hai, mâu thuẫn về một số nội dung giữa Luật năm 2008 và Luật năm 2004 Về đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật: một số quy định mới về trình tự và thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, như lấy ý kiến, khảo sát, đánh giá tác động của văn bản chưa thể áp dụng trong việc ban hành văn bản ở địa phương, do thiếu hướng dẫn cụ thể và không có kinh phí cho hoạt động nghiên cứu, đánh giá. Luật năm 2008 và Luật năm 2004 có quy định khác nhau về hiệu lực trở về trước của văn bản có thể dẫn đến việc áp dụng không thống nhất tại các địa phương. Về hình thức văn bản: theo Luật năm 2008 thì chỉ thị không còn được coi là văn bản quy phạm pháp luật, nhưng theo quy định của Luật năm 2004 thì chỉ thị vẫn được coi là văn bản quy phạm pháp luật. Việc Luật năm 2004 quy định quá nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật, trong khi không quy định rõ tiêu chí để phân biệt các loại văn bản đó đã gây khó khăn cho chính quyền địa phương trong việc xác định hình thức văn bản cần ban hành trong từng trường hợp cụ thể. Ngoài ra, quy định nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật còn có thể dẫn đến việc ban hành quá nhiều văn bản, khó bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống văn bản và gây khó khăn cho cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong việc tiếp cận văn bản. Về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản: tháng 01/2011, Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư số 01/2011/TT-BNV về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính với nhiều quy định mới về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản gây khó khăn cho việc bảo đảm tính thống nhất về thể thức trình bày văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời làm ảnh hưởng đến công tác rà soát và kiểm tra văn bản. Thứ ba, cơ sở vật chất, kinh phí bảo đảm cho hoạt động xây dựng, thẩm định và kiểm tra văn bản chưa tương xứng với nhiệm vụ, chưa được cấp kịp thời, đúng quy định và phụ thuộc nhiều vào điều kiện của từng địa phương. Một số địa phương, kinh phí dành cho công tác kiểm tra, rà soát văn bản hạn hẹp, chỉ đủ cho việc kiểm tra văn bản do cấp huyện ban hành, không đủ để cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do cấp xã ban hành. Kinh phí hỗ trợ xây dựng văn bản ở cấp huyện, xã còn thấp, thiếu thống nhất. Thứ tư, nhận thức và chỉ đạo công tác xây dựng, thẩm định và kiểm tra văn bản của lãnh đạo: nhận thức của lãnh đạo một số tỉnh, thành phố về tầm quan trọng của công tác xây dựng, thẩm định và kiểm tra văn bản còn có những hạn chế nhất định nên việc chỉ đạo chưa sâu, chưa kiên quyết, đặc biệt là trong việc kiểm tra, xử lý văn bản ban hành trái thẩm quyền hoặc có sai sót về mặt nội dung. Một số sở, ngành, chưa quan tâm đến việc triển khai, tổ chức thực hiện tuyên truyền, phổ biến văn bản quy phạm pháp luật, chưa thực sự chủ động trong việc tham mưu giúp Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cùng cấp trong công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Việc đề xuất xây dựng văn bản, đề án từ cấp cơ sở chưa đánh giá đúng điều kiện thực tế về các nguồn lực bảo đảm thực hiện, chưa cân đối giữa việc xây dựng văn bản với thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên trong năm; mặt khác các đơn vị chủ trì soạn thảo cũng chưa thực sự chủ động, quyết liệt trong việc soản thảo các văn bản, đề án đã được phê duyệt và đưa vào kế hoạch công tác. Các dự thảo văn bản đăng ký theo Chương trình lập quy chưa đúng trọng tâm, trọng điểm, chưa bám sát thực tiễn cũng như khả năng thực hiện của ngành, của cấp mình. Cơ chế phối hợp liên ngành trong việc soạn thảo và thẩm định văn bản thực hiện chưa tốt. Một số sở, ngành chưa nhận thức đầy đủ vai trò, vị trí của pháp luật trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội ở địa phương. Ngoài ra, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương chưa được quy định rõ, gây khó khăn cho công tác soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Cơ quan chủ trì soạn thảo chưa tích cực đôn đốc việc thực hiện theo đúng quy trình, thủ tục, hồ sơ dự thảo còn thiếu tài liệu so với quy định làm kéo dài thời gian xử lý văn bản trong giai đoạn tiếp thu, chỉnh lý và trình lại văn bản; một số cơ quan soạn thảo chưa kỹ lưỡng, phương pháp soạn thảo văn bản chưa được đổi mới, công tác phối hợp giữa sở, ngành chưa được quan tâm đúng mức, thường chỉ lấy ý kiến bằng văn bản mà ít có sự chủ động trao đổi, cùng nghiên cứu để thống nhất về quan điểm, nội dung chính sách trong quá trình soạn thảo. Sự phối hợp giữa các phòng, ban, đơn vị tham mưu giúp Ủy ban nhân dân soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn hạn chế, chưa thường xuyên. Vai trò của cơ quan tư pháp giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp thẩm định các dự thảo văn bản trước khi ban hành chưa được phát huy đầy đủ; việc tự kiểm tra, kiểm tra theo chức năng và rà soát, hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật sau khi ban hành còn thực hiện chưa nghiêm túc. Khi xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu rà soát, đối chiếu với quy định của cấp trên; thiếu khâu điều tra, khảo sát, phân tích đánh giá tình hình thực tế. Công tác đánh giá tác động của dự thảo văn bản, đề án còn mang tính chủ quan, hình thức. IV. BAN HÀNH LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT THỐNG NHẤT 1. Sự cần thiết phải thống nhất hai luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là đạo luật quan trọng trong hệ thống pháp luật, là cơ sở pháp lý cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam. Việc tồn tại hai Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật như đã phân tích ở trên dẫn tới tình trạng, mặc dù Luật năm 2008 có những nội dung điều chỉnh cả hoạt động ban hành văn bản của chính quyền địa phương, nhưng vẫn đang được hiểu là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Trung ương. Do đó, những nguyên tắc, yêu cầu đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong Luật năm 2008 không được quan tâm thực hiện trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương. Do đó, nội dung, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản được quy định trong Luật năm 2004, còn các nội dung khác như căn cứ ban hành, ngôn ngữ, kỹ thuật trình bày, hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật thì lại được quy định trong Luật năm 2008. Điều này gây ra những bất cập đã được trình bày ở trên. Trước những vấn đề lý luận và thực tiễn nêu trên, cần phải tiến hành sửa đổi, bổ sung các quy định của hai Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, nếu chỉ nghiên cứu để sửa đổi từng luật riêng lẻ, thì mới chỉ dừng lại ở việc khắc phục những vướng mắc, bất cập của từng đạo luật, mà chưa giải quyết triệt để được những bất cập trong công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cả hệ thống pháp luật. Việc sửa đổi, bổ sung, thay thế các quy định hiện hành về ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần phải được xem xét tổng thể cả hai Luật và hợp nhất thành một Luật thống nhất. Việc hợp nhất này sẽ góp phần khắc phục được những bất cập, những mâu thuẫn, chồng chéo trong các quy định giữa hai văn bản Luật, đồng thời nâng cao được tính hiệu lực thực tế, tính khả thi trong quá trình áp dụng giữa văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Trung ương và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan địa phương, đảm bảo tính ổn định, thống nhất, minh bạch của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. 2. Mục tiêu xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thống nhất Việc ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới (thống nhất) cần phải đạt được những mục tiêu cơ bản sau: Thứ nhất, thống nhất các quy định về ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các quy định về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đang được quy định ở các văn bản khác nhau; nghiên cứu, xem xét để điều chỉnh, bổ sung, thay thế những nội dung phù hợp với giai đoạn mới, giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Thứ hai, lập lại kỷ cương trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đổi mới quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật để hoàn thiện, nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật, đơn giản hóa, làm cho hệ thống pháp luật dễ tiếp cận hơn, tăng cường tính khả thi của hệ thống pháp luật. Thứ ba, ban hành được các đạo luật tạo dựng một hình ảnh mới của một Nhà nước pháp quyền và một xã hội thượng tôn pháp luật. Các văn bản pháp luật có tính dự báo cao, đảm bảo tính ổn định, đảm bảo việc thực thi pháp luật được dễ dàng, tạo ra cơ sở pháp lý cho sự phát triển mang tính đột phá trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, pháp luật là cơ sở để duy trì sự phát triển của kinh tế - xã hội. Thứ tư, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải thể chế đầy đủ các quan điểm của Đảng về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong các văn kiện đã được thông qua tại Đại hội Đảng. Thứ năm, đổi mới toàn diện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, phù hợp với Hiến pháp sửa đổi, bổ sung và các thể chế về tổ chức bộ máy nhà nước. Thứ sáu, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải đáp ứng yêu cầu, đổi mới quy trình lập pháp, lập quy, hội nhập kinh tế quốc tế, bảo đảm tăng cường dân chủ, công khai, minh bạch trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; đơn giản hóa các thủ tục, trình tự soạn thảo, ban hành, nhưng vẫn phải bảo đảm chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật; tăng cường trách nhiệm của các cơ quan tham mưu trong việc bảo đảm chất lượng của dự thảo, cũng như kỹ thuật soạn thảo văn bản. Thứ bảy, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm tính kế thừa các thành tựu đã đạt được công tác lập pháp, lập quy của nước ta qua các thời kỳ, đồng thời nghiên cứu, tiếp thu kinh nghiệm của các nước trên thế giới về ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Thứ tám, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là cơ sở pháp lý để xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật theo định hướng xã hội chủ nghĩa, nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, hướng tới bảo vệ các quyền con người. 3. Cách thức hợp nhất hai luật Việc thống nhất hai luật Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo hướng đưa quy trình ban hành văn bản phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân thành một chương của Luật chung. Luật thống nhất có thể phải chia mục trong chương để quy định riêng cho cơ quan nhà nước ở trung ương và chính quyền địa phương. Phần quy định chung có thể chung cho cơ quan ở trung ương và cơ quan địa phương như khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, nguyên tắc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, việc dịch văn bản, ký hiệu văn bản.
1. Xác định rõ phạm vi điều chỉnh của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật Khi xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới để thay thế hai Luật Ban hành văn bản hiện tại, cần phải xác định rõ phạm vi điều chỉnh của Luật. các tác giả đã đưa ra các phương án khác nhau về phạm vi điều chỉnh của Luật: Thứ nhất, phạm vi điều chỉnh của Luật phải thể hiện rõ Luật sẽ điều chỉnh về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của tất cả các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật từ Trung ương đến địa phương. Thứ hai, nếu chỉ điều chỉnh về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì khi văn bản được ban hành và công bố được coi là kết thúc quy trình ban hành văn bản. Những vấn đề khác như giám sát, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất, pháp điển, theo dõi thi hành văn bản có được coi là nằm trong quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật hay không vẫn còn gây nhiều tranh cãi. Thứ ba, nếu xác định phạm vi điều chỉnh của luật là tất cả các vấn đề liên quan đến văn bản quy phạm pháp luật thì tất cả những vấn đề liên quan đến văn bản quy phạm pháp luật sẽ được quy định trong luật đảm bảo tính thống nhất cao của hệ thống pháp luật. Trường hợp này cần phải đổi tên luật thành “Luật về văn bản quy phạm pháp luật”. 2. Tiếp tục giảm bớt các hình thức văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời xác định rõ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật Các tác giả cho rằng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam nên được chỉ có các văn bản sau: - Hiến pháp, luật của Quốc hội. - Pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội. - Quyết định của Chủ tịch nước. - Nghị định của Chính phủ. - Quyết định của Thủ tướng Chính phủ. - Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao. - Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ. - Thông tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao (trong trường hợp tiếp tục được ban hành văn bản quy phạm pháp luật.) - Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước (trong trường hợp tiếp tục được ban hành văn bản quy phạm pháp luật.) - Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Bên cạnh các văn bản quy phạm pháp luật nêu trên cần nghiên cứu xem xét xây dựng án lệ như là một nguồn bổ sung cho hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Trong trường hợp xây dựng được hệ thống án lệ thì nghị quyết của của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao sẽ không cần thiết nữa. 3. Xác định rõ thẩm quyền về nội dung của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật tương ứng với từng chủ thể Cần lưu ý rằng thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền quản lý các lĩnh vực được quy định trong các luật về tổ chức bộ máy hoàn toàn không đồng nhất với nhau. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới cần phải xác định rõ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của tất cả các chủ thể từ trung ương đến địa phương. Cụ thể như sau: 3.1.Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội: Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân. Tuy nhiên, việc thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội cũng còn có nhiều ý kiên khác nhau. Xu thế chung trong quy trình xây dựng pháp luật trên thế giới thì các nước, kể cả phát triển và chưa phát triển, có đến 80-90% dự luật là do Chính phủ trình. Nguyên nhân là do Chính phủ trực tiếp quản lý, điều hành đất nước, sẽ là chủ thể thấy rõ nhất vấn đề bất cập nằm ở đâu; từ đó đề xuất phương án giải quyết vấn đề sẽ chính xác hơn. Mặt khác, Chính phủ có bộ máy hùng hậu, có đội ngũ cán bộ chuyên môn giúp Chính phủ thực hiện nghiên cứu, khảo sát, đánh giá thực tiễn và xây dựng chính sách, pháp luật. Chức năng lập pháp của Quốc hội không đồng nghĩa với chức năng xây dựng dự thảo luật. Chức năng lập pháp của Quốc hội chính là thảo luận và thông qua luật, quyết định ban hành luật (hoặc không ban hành). Bên cạnh đó, các đại biểu Quốc hội có quyền sáng kiến về luật. Như vậy, Quốc hội vẫn là chủ thể thực hiện quyền lập pháp của mình thông qua việc xem xét, biểu quyết thông qua các dự thảo cho Chính phủ trình. Theo các tác giả, nên nhìn nhận lại vai trò của Quốc hội trong việc thực hiện chức năng lập pháp, cần có biện pháp để kiểm soát tốt chất lượng dự thảo luật, nâng cao chất lượng của văn bản luật, nâng cao giám sát của Quốc hội đối với quy trình lập pháp. 3.2. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội Theo quy định pháp luật, Quốc hội đang ủy quyền cho Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành những vấn đề mà lẽ ra bắt buộc phải có luật điều chỉnh. Để giải quyết vấn đề nêu trên, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thống nhất cần sửa đổi theo hướng xác định rõ những lĩnh vực bắt buộc phải do luật quy định (ví dụ: tội phạm, quyền và tự do cơ bản của công dân, chế độ sở hữu, thuế suất, nghĩa vụ về người và tài sản của công dân phục vụ nhiệm vụ quốc phòng; quốc tịch, nhân thân, năng lực pháp luật, năng lực hành vi, chế độ sở hữu tài sản trong hôn nhân, thừa kế, định đoạt tài sản; quy định các tội phạm hình sự và hình phạt kèm theo; thủ tục tố tụng hình sự; đại xá; thành lập các ngạch toà án mới; quy chế thẩm phán; chế độ phát hành tiền tệ, chế độ bầu cử ...). Ngoài những lĩnh vực bắt buộc điều chỉnh của luật, nên trao thẩm quyền cho cơ quan hành pháp, đặc biệt là Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật, như một thẩm quyền lập quy độc lập mà không chờ đợi được Quốc hội giao trong từng đạo luật. Bên cạnh đó, các luật chuyên ngành về từng lĩnh vực phải quy định rõ điều kiện, phạm vi ủy quyền đối với từng vấn đề cụ thể. 3.3. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước cần bám sát theo quy định của Hiến pháp sửa đổi, bổ sung để có quy định cụ thể về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước. 3.4. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Ngoài thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, theo sự ủy quyền lập pháp của Quốc hội, với tư cách là cơ quan hành chính cao nhất, Chính phủ có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh những lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý của mình mà chưa có văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định. Với tư cách là cơ quan hành chính cao nhất, cơ quan chịu trách nhiệm bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trong các cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân. Chính phủ nên có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện quản lý các lĩnh vực trong đời sống xã hội (ngoài những vấn đề được ủy quyền lập pháp), đây chính là thẩm quyền lập quy. Thẩm quyền này được thực hiện một cách độc lập mà không nhất thiết phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của quốc hội và các đại biểu Quốc hội sẽ tăng cường giám sát việc ban hành văn bản, nội dung văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong trường hợp này. Luật cũng cần xác định rõ thẩm quyền ban hành văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Luật mới cần quy định rõ những vấn đề gì Thủ tướng sẽ ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật, những vấn đề gì được ban hành dưới hình thức văn bản điều hành, cá biệt. 3.5. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ Bộ, cơ quan ngang bộ là các cơ quan quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực. Để đảm bảo việc ban hành văn bản kịp thời, có chất lượng thì một trong những nội dung quan trọng là phải phân định rõ trách nhiệm của từng cơ quan trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh lĩnh vực mình phụ trách. Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của các bộ, cơ quan ngang bộ thì mỗi một lĩnh vực đều có một bộ chiu trách nhiệm chính. Vì vậy, nếu vấn đề thuộc trách nhiệm quản lý chính của cơ quan nào thì cơ quan đó có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật sau khi đã thống nhất ý kiến với các cơ quan liên quan. 3.6. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước cũng cần phải được nghiên cứu, xem xét trong quá trình xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới. Tòa án là cơ quan tư pháp của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện chức năng xét xử đối với tất cả các vụ án dân sự, lao động, hành chính, hình sự; bảo đảm tính hợp lý trong việc quy định chức năng (chẳng hạn như hướng dẫn áp dụng pháp luật thống nhất, giải thích pháp luật, xây dựng và phát triển án lệ; phán quyết các vi phạm hiến pháp của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp). Trên khía cạnh này thì không nhất thiết Tòa án phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Cần làm rõ vị trí của Viện Kiểm sát nhân dân, xét về bản chất, chế độ hoạt động thì rõ ràng hệ thống các cơ quan Kiểm sát không phải là cơ quan tư pháp (chức năng công tố là chức năng của hành pháp, chế độ hoạt động theo cơ chế thủ trưởng chế vốn là đặc trưng của các cơ quan hành pháp). Vì thế Hệ thống cơ quan Kiểm sát nếu thuộc khối hành pháp thì việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật là có thể nhưng nếu đặt trong khối tư pháp thi không nên trao thẩm quyền cho cơ quan này ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Kiểm toán Nhà nước là một thiết chế của Quốc hội, về nguyên tắc cơ quan này thực hiện thi hành pháp luật trên cơ sở các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, không nên quy định cơ quan Kiểm toán có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. 3.7. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới cần xem xét bỏ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp xã, chỉ giữ lại thẩm quyền ban hành văn bản của cấp tỉnh. Tuy nhiên, cũng không phải tất cả các lĩnh vực, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đều được ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chỉ nên được ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong các trường hợp sau: Thứ nhất, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp theo sự ủy quyền của các cơ quan nhà nước cấp trên. Thứ hai, ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh những vấn đề đặc thù của địa phương mà các văn bản ở Trung ương chưa có quy định. Trường hợp này, phải có cơ chế để kiểm soát các văn bản quy phạm pháp luật như phải được sự đồng ý của bộ, ngành đang quản lý lĩnh vực đó hoặc Bộ Tư pháp. 4. Làm rõ khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, quy phạm pháp luật Xung quanh khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, vẫn còn nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm này: Quan điểm thứ nhất, cho rằng không nhất thiết phải có quy định về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật mà trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần phải xác định rõ những nội dung cụ thể mà cơ quan thẩm quyền phải ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật tương ứng với từng cơ quan có thẩm quyền. Khi cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản thuộc các nội dung được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì phải tuân theo trình tự, thủ tục được quy định trong Luật. Tuy nhiên, để thực hiện được điều này đòi hỏi thẩm quyền của mỗi cơ quan nhà nước phải được phân định một cách rõ ràng trong Hiến pháp, các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, chức năng, nhiệm vụ của mỗi bộ, ngành. Quan điển thứ hai, cho rằng cần thiết phải có khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật, đây là tiền đề để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền căn cứ xác định việc hoạch định, xây dựng cơ chế chính sách. Vì vậy, cần phải quy định cụ thể hơn nữa khái niệm văn bản quy phạm pháp luật. Với quan điểm này có thể quy định lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản trong đó có quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự chung), có hiệu lực bắt buộc chung. Bên cạnh đó cần phải có quy định về khái niệm quy phạm pháp luật: quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự chung) là các quy định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt ra hoặc thừa nhận nhằm định hướng cho nhận thức và hành vi của cá nhân, tổ chức được áp dụng nhiều lần và chung cho nhiều đối tượng. 5. Đổi mới quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Để khắc phục những khó khăn, vướng mắc, hạn chế, bất cập trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, nâng cao chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật, vấn đề đặt ra là, cần phải đổi mới quy trình xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật, theo đó, rà soát toàn bộ quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của tất cả các chủ thể có thẩm quyền theo hướng: đơn giản hóa, minh bạch, xác định rõ trách nhiệm của từng cơ quan, tổ chức nhưng vẫn bảo đảm tiến độ và chất lượng văn bản quy phạm pháp luật; đảm bảo tính chặt chẽ trong quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhưng cũng cần có sự linh hoạt trong một số trường hợp nhằm đáp ứng yêu cầu của thực tiễn trong giai đoạn chiến lược mới – giai đoạn hoàn thiện thể chế. Cụ thể cần tập trung nghiên cứu về một số vấn đề cụ thể sau: 5.1. Xác định rõ quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải đảm bảo hai giai đoạn chính: Giai đoạn thứ nhất: Đề xuất và phân tích chính sách Thứ nhất, cần quy định đầy đủ và chặt chẽ hơn yêu cầu nghiên cứu chính sách trước khi lập chương trình xây dựng luật vào Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời, cần thực hiện nghiêm chỉnh các quy định pháp luật về dự báo đánh giá tác động của chính sách, chỉ đưa vào chương trình xây dựng luật những dự án luật đã được chuẩn bị tốt các nội dung, chính sách liên quan đến dự án luật Thứ hai, nội dung chính sách dự kiến đưa vào luật phải được xác định rõ ràng. Thứ ba, chính sách phải được xây dựng ổn định và nhất quán. Thứ tư, việc xây dựng chính sách cần phải minh bạch, phù hợp với quyền lợi chung và sự phát triển của xã hội, thúc đẩy sự phát triển chung, không vì quyền lợi cục bộ của một bộ, ngành hoặc một số ít người. Trên cơ sở này, pháp luật thể chế chính sách mới tạo được môi trường pháp lý bình đẳng cho các đối tượng bị điều chỉnh. Thứ năm, chủ thể đề xuất chính sách cần quan tâm hơn nữa đến việc nghiên cứu, đề xuất chính sách phù hợp với sự phát triển của ngành. Chính sách do các bộ, ngành đề xuất được Chính phủ thông qua và trở thành đề xuất của Chính phủ để trình sang Quốc hội phê duyệt. Thứ sáu, phê duyệt chính sách: Quốc hội sẽ là cơ quan phê duyệt chính sách do Chính phủ và các chủ thể khác trình. Trong trường hợp chính sách đó được Quốc hội chấp nhận thì khi đó mới được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Trong quá trình phê duyệt chính sách cần phải có sự hợp tác chặt chẽ trong việc nghiên cứu chính sách giữa cơ quan phê duyệt và cơ quan đề xuất nhằm bảo đảm chính sách mang tính liên thông, tạo điều kiện thuận lợi cho các đối tượng áp dụng luật. Giai đoạn thứ hai: Quy phạm hóa chính sách Sau khi chính sách đã được phê duyệt và được đưa vào chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan có thẩm quyền tiến hành soạn thảo văn bản nhằm thể chế hóa các chính sách đó thành các quy định của pháp luật. Giai đoạn này cần làm tốt một số nội dung: Thứ nhất, quy định chặt chẽ quy trình soạn thảo văn bản, trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo, ban soạn thảo. Thứ hai, việc xem xét thông qua văn bản cần quy định cụ thể, tại kỳ họp thứ nhất Quốc hội sẽ xem xét các chính sách được phê duyệt có được thể hiện đầy đủ trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật hay không? Có đề xuất thay đổi hay bổ sung chính sách gì không. Tại kỳ họp thứ hai Quốc hội sẽ xem xét tổng thể văn bản trong sự thống nhất với hệ thống pháp luật. Như vậy vai trò lập pháp của Quốc hội thể hiện rõ là cơ quan thông qua chính sách, tránh việc đi sâu vào kỹ thuật soạn thảo văn bản. Thứ ba, quá trình quy phạm hóa chính sách cần phải đảm bảo sự tham gia của Chính phủ, các chủ thể có thẩm quyền đề xuất và quy phạm hóa chính sách khác nhau theo quy định của Hiến pháp nhưng Chính phủ là cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện các chính sách đó. 5.2. Một số kiến nghị cho quy trình cụ thể Thứ nhất, đối với chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định Nâng cao chất lượng, tăng cường tính khả thi chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định: cần xem xét lại Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo khóa của Quốc hội theo hướng: bỏ quy định Quốc hội ban hành nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo khóa của Quốc hội, nội dung này có thể giao Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành mang tính định hướng chứ không bắt buộc. Đối với Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm của Quốc hội cần quy định chặt chẽ hơn để đảm bảo tính kịp thời, khả thi của Chương trình, bỏ Chương trình xây dựng văn bản quy phạm của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân vì không có tính khả thi cao. Thứ hai, về Ban soạn thảo, Tổ biên tập Cần quy định linh hoạt hơn trong việc thành lập Ban soạn thảo, không nhất thiết bắt buộc phải thành lập Ban soạn thảo ở tất cả các dự án Luật, một số dự án có thể giao cho cá nhân soạn thảo hoặc cơ quan chủ trì thực hiện khắc phục tình trạng hoạt động của Ban soạn thảo mang tính hình thức, cần mở rộng theo hướng tăng tỷ lệ các nhà khoa học, các chuyên gia, các nhà kinh tế trong thành phần Ban soạn thảo. Quy định cụ thể trách nhiệm của Ban soạn thảo, Tổ biên tập, theo đó Ban soạn thảo chỉ xem xét và cho ý kiến vào các nội dung lớn, những vấn đề thuộc cơ chế chính sách mới còn việc soạn thảo là trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo, tránh việc Ban soạn thảo mất nhiều thời gian xem xét về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo. Đối với chính quyền địa phương, xem xét quy định cụ thể việc thành lập Ban soạn thảo ở một số lĩnh vực nhất định khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Thứ ba, trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo Tăng cường trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong quá trình soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật, trách nhiệm phối hợp giữa của cơ quan chủ trì soạn thảo với cơ quan có trách nhiệm thẩm tra trong việc chỉnh lý, hoàn thiện các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, việc chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải thuộc trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo, có sự tham gia của Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ, đối với địa phương là Sở Tư pháp cho đến khi văn bản được thông qua hoặc ký ban hành. Thứ tư, đối với báo cáo đánh giá tác động văn bản Báo cáo đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật: quy định việc đánh giá tác động cả đối với văn bản của địa phương, xác định rõ trường hợp nào cần phải có báo cáo đánh giá tác động; nội dung báo cáo đánh giá tác động cần cụ thể hơn để đảm bảo tính khả thi, phù hợp với năng lực và điều kiện hiện tại của Việt Nam. Cần quy định cơ chế kiểm tra chất lượng báo cáo RIA, nhiệm vụ này có thể giao cho Bộ Tư pháp thực hiện. Thứ năm, trình tự, thủ tục ban hành văn bản Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần quy định một cách linh hoạt. Đối với quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân cần quy định một cách chặt chẽ, đối với quy trình ban hành văn bản của Chính phủ, các bộ, Ủy ban nhân dân cần quy định một cách linh hoạt để đảm bảo sự điều hành nhanh chóng, kịp thời các lĩnh vực của đời sống xã hội, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế của các cơ quan hành pháp. Quy trình thông qua văn bản cần linh hoạt hơn: cần nghiên cứu, xem xét quy trình ban hành luật theo hai kỳ họp, chỉ những đạo luật có nhiều nội dung phức tạp mới cần được ban hành theo trình tự 2 kỳ họp, còn lại nên áp dụng quy trình ban hành theo 1 kỳ họp (văn bản đơn giản không nhất thiết phải được thông qua, ban hành tại kỳ họp mà có thể được thông qua bằng các hình thức khác như lấy ý kiến,…); mở rộng các trường hợp áp dụng quy trình một văn bản sửa nhiều văn bản; Thứ sáu, quy trình ban hành văn bản theo thủ tục rút gọn Mở rộng các trường hợp văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn, quy định rõ hơn quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự rút gọn Thứ bảy, bổ sung quy trình của cá nhân (đại biểu Quốc hội,...) đối với việc tự soạn thảo và trình văn bản quy phạm pháp luật Đối với cá nhân có thẩm quyền tự soạn thảo và trình văn bản quy phạm pháp luật thì cá nhân đó chịu trách nhiệm tổ chức việc soạn thảo, không nhất thiết phải thành lập Ban soạn thảo. Tuy nhiên trong trường hợp này, cần tăng cường vai trò thẩm định, thẩm tra đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cá nhân soạn thảo. 6. Phát huy dân chủ trong quá trình xây dựng pháp luật Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần phải mở rộng cơ chế dân chủ quy định cụ thể theo hướng: Thứ nhất, phát huy dân chủ trong việc xây dựng cơ chế chính sách: các ý tưởng về xây dựng chính sách trước khi chính thức đề nghị xây dựng thành văn bản quy phạm pháp luật phải nêu rõ định hướng điều chỉnh các quan hệ xã hội và đăng tin trên các phương tiện thông tin đại chúng để cơ quan, tổ chức, cá nhân phản biện, góp ý; Thứ hai, đổi mới cách thức, phương pháp lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật; Thứ ba, tăng cường sự phản biện của các cá nhân, tổ chức đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; đồng thời xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc cung cấp đầy đủ thông tin để tạo điều kiện cho các cá nhân, tổ chức phản biện; Thứ tư, tăng cường sự tham gia của các tổ chức xã hội, tổ chức nghề nghiệp, các chuyên gia, nhà khoa học đối với Ban soạn thảo, Tổ biên tập; Thứ năm, quy định chủ thể trình văn bản quy phạm pháp luật có quyền rút đề nghị xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở bất cứ giai đoạn nào của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật khi những chính sách và nội dung cơ bản của dự thảo văn bản bị thay đổi. Đối với các dự thảo văn bản do các cơ quan khác ngoài Chính phủ trình, nếu thấy các cơ chế chính sách và các nội dung của văn bản không khả thi thì Chính phủ có quyền đề nghị không thông qua văn bản; Thứ sáu, quy định cụ thể về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của các cơ quan nhà nước trong trường hợp văn bản ban hành trái thẩm quyền gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân; Thứ bảy, tăng cường công tác giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình soạn thảo cũng như quá trình triển khai thi hành văn bản. 7. Tăng cường tính chuyên nghiệp trong hoạt động xây dựng pháp luật và bảo đảm các nguồn lực xây dựng pháp luật Để nâng cao chất lượng của hệ thống pháp luật thì tính chuyên nghiệp trong công tác xây dựng pháp luật cần phải được thể hiện trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng như nguồn lực cho công tác xây dựng pháp luật phải được đầu tư thỏa đáng, theo đó: - Tăng cường tính chuyên nghiệp trong việc hoạch định chính sách của các cơ quan có thẩm quyền; - Tăng cường tính chuyên nghiệp đối với cơ quan ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan hoạch định chính sách: quy trình xem xét thông qua đóng góp ý kiến vào dự thảo văn bản và thông qua văn bản ở Đoàn đại biểu Quốc hội, tại kỳ họp của Quốc hội, Hội đồng nhân dân cần phải được nghiên cứu quy định theo hướng chuyên nghiệp hơn. - Tăng cường tính chuyên nghiệp đối với cơ quan, tổ chức chuyên soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật: nghiên cứu thành lập một cơ quan độc lập chuyên soạn thảo tất các các văn bản quy phạm pháp luật hoặc giao nhiệm vụ này cho Bộ Tư pháp. Cơ quan này có thẩm quyền nhất định, các cơ chế chính sách do các cơ quan quản lý đề xuất sẽ được cơ quan chuyên soạn thảo văn bản hoặc Bộ Tư pháp chuyển hóa thành các quy phạm pháp luật. - Tăng cường tính chuyên nghiệp đối với cá nhân làm công tác xây dựng pháp luật: nghiên cứu xây dựng chức danh chuyên trách làm công tác xây dựng pháp luật: soạn thảo viên, thẩm định viên, kiểm tra viên,…đảm bảo tính chuyên nghiệp của đội ngũ làm công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. 8. Áp dụng pháp luật, hướng dẫn pháp luật, giải thích pháp luật và thi hành pháp luật Thứ nhất, về hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật: rà soát quy định rõ hơn thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật, những trường hợp văn bản có hiệu lực sớm hơn, đặc biệt là những văn bản trong lĩnh vực kinh tế; Thứ hai, quy định rõ nguyên tắc áp dụng, thứ tự ưu tiên áp dụng giữa các văn bản quy phạm pháp luật; văn bản hướng dẫn pháp luật. Thứ ba, thẩm quyền giải thích pháp luật: nghiên cứu bỏ thẩm quyền giải thích pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội, xem xét trao thẩm quyền giải thích pháp luật cho Tòa án nhân dân tối cao. Thứ tư, quy định các nguyên tắc, thẩm quyền, nội dung của việc theo dõi thi hành pháp luật. 9. Tăng cường các điều kiện bảo đảm cho công tác xây dựng pháp luật Để đảm bảo có hệ thống pháp luật ổn định, tính dự báo và khả thi cao cần phải tăng cường đầu tư thích đáng các nguồn lực cho hoạt đông xây dựng pháp luật: - Xây dựng cơ chế để thu hút cán bộ có năng lực tham gia công tác xây dựng pháp luật, đặc biệt là cán bộ hoạch định chính sách của các cơ quan quản lý nhà nước. - Đầu tư thích đáng nguồn tài chính cho công tác xây dựng pháp luật, bảo đảm cho các hoạt động soạn thảo, ban hành, triển khai thực hiện văn bản quy phạm pháp luật. 10. Tăng cường vai trò của cơ quan tư pháp trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Vai trò của Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp trong quá trình soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật, theo hướng: đại diện Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp tham gia ngay từ đầu đối với tất cả các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ngay từ khi bắt đầu soạn thảo luật; Tổ biên tập phải có đại diện của đơn vị chuyên môn thuộc Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp; nghiên cứu thêm để khẳng định giá trị của văn bản thẩm định; các cơ quan chủ trì soạn thảo phải có văn bản tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm định, trong trường hợp Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp không nhất trí với ý kiến giải trình của cơ quan chủ trì soạn thảo thì sẽ báo cáo Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân xem xét. Đối với các văn bản do các cơ quan ngoài Chính phủ trình, Bộ Tư pháp có trách nhiệm tham gia vào quy trình soạn thảo ngay từ đầu, trong trường hợp các cơ chế chính sách trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật khó khả thi hoặc gây khó khăn cho việc quản lý, điều hành của Chính phủ (Chính phủ có trách nhiệm thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước) thì Bộ Tư pháp báo cáo Thủ tướng để có ý kiến đề nghị xem xét lại hoặc đề nghị không thông qua dự thảo văn bản. |
