Thuật ngữ cơ quan thuộc Chính phủ trong Hiến pháp 1946 chưa có và từ năm 1945 đến 1954, nước ta không có cơ quan thuộc Chính phủ nào, mà chỉ có 11 bộ. Trong Hiến pháp 1959 bắt đầu xuất hiện cụm từ thủ trưởng các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ tại Điều 76 về các cơ quan quản lý ngành và lĩnh vực ở trung ương, và đối chiếu với Điều 72 thì thủ trưởng các cơ quan này không là thành viên Hội đồng Chính phủ, nhưng cũng như bộ trưởng, được ban hành các thông tư, chỉ thị có hiệu lực đối với ngành, lĩnh vực được giao trên phạm vi toàn quốc. Như vậy, chúng là cơ quan hiến định, vì được quy định trong Hiến pháp và là cơ quan hành chính nhà nước (HCNN). Tính đến năm 1975, song song với 21 bộ, 10 ủy ban nhà nước, nước ta có 10 tổng cục là cơ quan HCNN thuộc Chính phủ. Các quy định tương tự của Hiến pháp 1959 được Hiến pháp 1980 nhắc lại tại Điều 111, Điều 105, nhưng gọi là cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng. Từ năm 1975 đến thời kỳ Đại hội Đảng VI (1986) có lúc có đến 34 bộ và cơ quan ngang bộ, 39 cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng[1]. Từ Hiến pháp 1980, các cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng không chỉ là các cơ quan HCNN, mà bao gồm nào là viện, học viện, trung tâm, đài, ban chủ yếu là đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công. Sau Đại hội Đảng VI, có lúc còn 25 bộ và cơ quan ngang bộ, 25 cơ quan khác thuộc Chính phủ (con số tháng 4/1990). Đến Hiến pháp 1992, lại gọi là cơ quan thuộc Chính phủ (Điều 116, Điều 110, tức là bỏ chữ khác). Đến kỳ họp Quốc hội tháng 12/1993, số bộ và cơ quan ngang bộ là 27, cơ quan thuộc Chính phủ là 28. Đến năm 1996, có 22 bộ và cơ quan ngang bộ; 27 cơ quan thuộc Chính phủ (gồm 7 uỷ ban, ban hoặc hội đồng; 20 cục, tổng cục, học viện, trung tâm, viện ...). Đến kỳ sửa đổi Hiến pháp 1992, năm 2001, thì loại cơ quan này bị loại ra ngoài Hiến pháp, nghĩa là chúng không còn là cơ quan hiến định. Đến năm 2002, theo Nghị quyết số 02/2002/QH11 của Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ nhất (19/7/2002 -12/8/2002), đã sắp xếp lại còn 20 bộ, 6 cơ quan ngang bộ và 17 cơ quan thuộc Chính phủ. Đến 10/2004, số cơ quan thuộc Chính phủ còn 14. Kỳ họp Quốc hội khoá XI tháng 6/2005 đã ra Nghị quyết đưa Kiểm toán nhà nước về trực thuộc Quốc hội nên số cơ quan thuộc Chính phủ còn 13. Đến kỳ họp Quốc hội tháng 7/2007 đã: - Sáp nhập Tổng cục Thống kê vào Bộ Kế hoạch và Đầu tư; - Sáp nhập Tổng cục Du lịch và ủy ban Thể dục Thể thao vào Bộ Văn hoá - Thông tin và đổi tên thành Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch; - Ban Thi đua Khen thưởng trung ương, Ban Cơ yếu Chính phủ, Ban Tôn giáo Chính phủ chuyển vào Bộ Nội vụ. Như vậy, theo Nghị quyết số 01/2007/QH của Quốc hội, thì số cơ quan thuộc Chính phủ chỉ còn 8,đó là: 1) Học viện Chính trị Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh (trên cơ sở nhập Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh với Học viện Hành chính Quốc gia trực thuộc Bộ Nội vụ); 2) Viện Khoa học Xã hội và Nhân văn; 3) Viện Khoa học Tự nhiên và Công nghệ Quốc gia; 4) Đài Tiếng nói Việt Nam - ĐTNVN; 5) Đài Truyền hình Việt Nam - VTV; 6) Thông tấn xã Việt Nam - TTXVN; 7) Ban quản lý Lăng Chủ tịch Hồ Chí Minh; 8) Bảo hiểm Xã hội Việt Nam - BHXHVN. Trước đây, chưa có nghị định riêng về cơ quan thuộc Chính phủ, mà trong Luật Tổ chức Chính phủ (Luật TCCP) năm 1992 chẳng hạn, chỉ có Điều 31 quy định chung rằng:“Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước (QLNN) về ngành hoặc lĩnh vực công tác trong cả nước được sử dụng một số nhiệm vụ và quyền hạn tại các Điều 22, 23, 25, 26 và 27 Chương IV luật này theo quy định cụ thể của Chính phủ”, tức là được sử dụng một số nhiệm vụ và quyền hạn quy định cho bộ trưởng. Ngoài quy định chung của Luật TCCP 1992, chúng chỉ được quy định cũng rất chung trong nghị định chung về bộ (Điều 21 Nghị định 15/1993 về bộ). Luật TCCP năm 2001 cũng có Điều 31: “Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Chính phủ; chịu trách nhiệm trước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Như vậy, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ không còn được thực hiện một số quyền hạn tương tự bộ trưởng như trước. Điểm đặc biệt là lần này, song song với Nghị định 86/2002 về bộ, Chính phủ cho ra đời Nghị định 30/2003 riêng về cơ quan thuộc Chính phủ, văn bản đầu tiên thấy trong lịch sử pháp luật nước ta. Trong Nghị định 86/2002 và Nghị định mới 178/2007 về bộ, đều không có điều về cơ quan thuộc Chính phủ như Nghị định 15/1993, chỉ nhắc tên cơ quan hoặc thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ trong phần cuối về Điều khoản thi hành. Hiện nay Nghị định 30/2003 chưa bị thay thế hay bãi bỏ. Quá trình trên cho thấy xu hướng chung hợp lý của công cuộc cải cách hành chính là giảm dần số đầu mối của Chính phủ, trong đó loại cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng QLNN hầu như đã sáp nhập hết vào các bộ, hình thành các bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Vậy, vấn đề đặt ra là tính chất pháp lý của cơ quan thuộc Chính phủ hiện nay là như thế nào, gọi chúng là cơ quan thuộc Chính phủ có còn đúng không ? 2. Nhiều cơ quan thuộc Chính phủ vốn không phải là cơ quan, mà chỉ là đơn vị thuộc Chính phủ, còn thủ trưởng và/hoặc ban lãnh đạo của chúng chỉ là cơ quan thẩm quyền nội bộ Theo Điều 2 Nghị định 30/2003, cơ quan thuộc Chính phủ do Chính phủ thành lập, bao gồm hai loại: Một là, loại cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn QLNN về ngành, lĩnh vực; QLNN các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể về đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật. Hai là, loại cơ quan thuộc Chính phủ hoạt động sự nghiệp để phục vụ nhiệm vụ QLNN của Chính phủ hoặc thực hiện một số dịch vụ công có đặc điểm, tính chất quan trọng mà Chính phủ phải trực tiếp chỉ đạo; thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể về đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật. Nếu xem danh sách 8 cơ quan thuộc Chính phủ hiện tại kể trên, thì từ 1 đến 7 là đơn vị/tổ chức thuộc Chính phủ chứ không phải là cơ quan thuộc Chính phủ. Còn nếu xem xét số các cơ quan thuộc Chính phủ cả trong quá khứ thì chỉ các tổng cục, một số ban (như Tổng cục Hải quan, Tổng cục Du lịch, Ban Tôn giáo Chính phủ...) mới đúng là cơ quan thuộc Chính phủ, còn lại thì là đơn vị thuộc Chính phủ. Vì sao như vậy ? Cơ quan nhà nước (CQNN) khác đơn vị, tổ chức của Nhà nước ở chỗ, CQNN có thẩm quyền[2] do pháp luật quy định có hiệu lực tác động ra bên ngoài cơ quan, nghĩa là có hiệu lực bắt buộc đối với các đối tượng ngoài phạm vi cơ quan. Đây là đặc điểm cơ bản để phân biệt CQNN với tổ chức/đơn vị của Nhà nước. Còn các tổ chức/đơn vị, dù là của Nhà nước cũng không có thẩm quyền như vậy. Trong các đơn vị, tổ chức của Nhà nước thì chỉ thủ trưởng và/hoặc ban lãnh đạo của tổ chức/đơn vị đó mới có thẩm quyền có hiệu lực tác động ra bên ngoài phạm vi ban lãnh đạo, nghĩa là cũng chỉ lan truyền trong phạm vi nội bộ tổ chức/đơn vị đó mà thôi. Vì thế, chỉ thủ trưởng và/hoặc ban lãnh đạo của các tổ chức/đơn vị nhà nước mới có thể gọi là CQNN, nhưng chỉ là cơ quan thẩm quyền nội bộ. Trong các yếu tố của thẩm quyền CQNN thì quan trọng nhất là quyền ban hành quyết định. Các CQNN đều có quyền ban hành quyết định pháp luật (quy phạm hoặc không quy phạm) bắt buộc thi hành đối với công dân, cơ quan, tổ chức ngoài các CQNN đó. Nhưng rõ ràng rằng, các đơn vị từ 1 đến 7 kể trên, với tư cách là đơn vị, hay là các cơ quan thẩm quyền nội bộ (của các đơn vị đó) đều không có quyền ra quyết định bắt buộc thi hành đối với công dân, cơ quan, tổ chức ngoài các đơn vị đó. Tuy nhiên, các cơ quan thẩm quyền nội bộ có quyền ra quyết định bắt buộc thi hành đối với các cán bộ, viên chức trực thuộc các đơn vị đó, chính điều này thể hiện, ví dụ, khoản 5 Điều 2 Nghị định 16/2008 về ĐTNVN viết: “Tổng Giám đốc ĐTNVN ban hành các văn bản cá biệt, văn bản quy phạm nội bộ thuộc phạm vi, trách nhiệm quản lý của Đài và không được ban hành văn bản quy phạm pháp luật”. Trong các nghị định khác mới ban hành năm 2008 về các đơn vị loại này và các nghị định cũ, có nơi viết, nơi không viết, hoặc viết không rõ quy định này, nhưng thực ra cơ quan thẩm quyền nội bộ nào cũng phải có quyền này, và đây là quyền quan trọng nên cần viết rõ vào nghị định, không có thì nó quản lý nội bộ ra sao? Riêng BHXHVN có tính chất pháp lý đặc biệt, là cơ quan hoạt động sự nghiệp, nhưng lại có chức năng QLNN, như: quản lý Quỹ bảo hiểm xã hội theo quy định của pháp luật (Điều1 Nghị định 100/2002 về BHXHVN); ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện việc giải quyết các chế độ bảo hiểm xã hội và nghiệp vụ thu, chi bảo hiểm xã hội theo thẩm quyền; quản lý nội bộ ngành BHXHVN (khoản 6 Điều 2); kiểm tra việc ký hợp đồng và việc thu, chi bảo hiểm xã hội đối với cơ quan, đơn vị, tổ chức sử dụng lao động, cá nhân, cơ sở khám chữa bệnh (khoản 8 Điều 2); giải quyết khiếu nại, tố cáo của tổ chức và cá nhân về việc thực hiện chính sách, chế độ bảo hiểm xã hội theo quy định của pháp luật; (khoản 11 Điều 2) và khác với 7 đơn vị nói trên, BHXHVN được tổ chức và quản lý theo hệ thống dọc, tập trung, thống nhất từ trung ương đến địa phương (Điều 3). Chính Điều 1 Phạm vi và đối tượng điều chỉnh của Nghị định 43/2006 về quyền tự chủ của đơn vị sự nghiệp có lẽ cũng đã gọi tên các đơn vị sự nghiệp thuộc Chính phủ, khi viết tại khoản 2 rằng: “Đối với Đài Tiếng nói Việt Nam, Thông tấn xã Việt Nam, các đơn vị sự nghiệp có quy trình hoạt động đặc thù được áp dụng theo quy định tại Nghị định này”.Vì vậy, việc các nghị định mới: Điều 1 Nghị định 16/2008 về ĐTNVN, Điều 1 Nghị định 18/2008 về VTV, gọi ĐTNVN và VTV là cơ quan thuộc Chính phủ, hay Điều 1 Nghị định 24/2008 về TTXVN gọi nó làcơ quan sự nghiệp thuộc Chính phủ đều không hợp, và còn mâu thuẫn với Nghị định 43/2006. Như vậy, theo chúng tôi thì hiện nay, ngoài BHXHVN, 7 đầu mối thuộc Chính phủ còn lại không nên gọi chung là cơ quan thuộc Chính phủ, mà chỉ nên gọi là đơn vị hay tổ chức thuộc Chính phủ, vì tính chất pháp lý, chức năng, nhiệm vụ chẳng khác gì các đơn vị sự nghiệp/tổ chức dịch vụ công khác. 3. Hiện nay hầu hết cơ quan thuộc Chính phủ chỉ là đơn vị sự nghiệp thuộc Chính phủ, nhưng lại khác nhiều với đơn vị sự nghiệp thuộc bộ 7/8 cơ quan thuộc Chính phủ hiện nay có điểm giống đơn vị sự nghiệp thuộc bộ, có điểm lại khác xa. Ngoài điểm giống về tính chất pháp lý đều là đơn vị sự nghiệp, về thủ trưởng/ban lãnh đạo của chúng là cơ quan thẩm quyền nội bộ, giống về tổ chức, còn giống ở chỗ là có nhiều đơn vị còn chịu sự QLNN của các bộ, như ĐTNVN, VTV “chịu sự QLNN của Bộ Thông tin và Truyền thông về hoạt động báo chí, tần số và truyền dẫn, phát sóng phát thanh. (Điều 1 Nghị định 16/2008 về ĐTNVN, Điều 1 Nghị định 18/2008 về VTV, Điều 1 Nghị định 24/2008 về TTXVN), hay các đơn vị nghiên cứu khoa học, công nghệ chịu sự QLNN của Bộ Khoa học và Công nghệ về hoạt động nghiên cứu khoa học, công nghệ, các đơn vị giáo dục và đào tạo chịu sự QLNN của Bộ Giáo dục và Đào tạo về hoạt động giáo dục và đào tạo v.v.. Cái giống cuối cùng này là tất nhiên, vì chúng chỉ là đơn vị sự nghiệp, phải chịu sự QLNN của các bộ. Nhưng điểm khác quan trọng ở chỗ, ngoài chuyện nó to, nó quan trọng hơn, thì theo Điều 2 NĐ 178/2007, bộ không còn thực hiện“đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước”, và loại tổ chức sự nghiệp nhà nước thuộc Bộ, theo khoản 2 Điều 21 Nghị định 178 thì chúng không có chức năng QLNN. Như vậy, suy ra tổ chức sự nghiệp nhà nước thuộc bộ cũng không thể thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước. Nhưng cơ quan thuộc Chính phủ hoạt động sự nghiệp hoặc thực hiện dịch vụ công lại được thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể về lĩnh vực này (Điều 2 Nghị định 30/2003). Vậy thực ra đơn vị sự nghiệp thuộc Chính phủ không chỉ có ưu quyền hơn tổ chức sự nghiệp nhà nước thuộc bộ, mà hơn cả bộ (!). Đây là cái khác thật vô lý. Điều đặc biệt nữa là, có cơ quan thuộc Chính phủ, như VTV, còn được giao nhiệm vụ “thực hiện cơ chế tài chính, lao động, tiền lương như doanh nghiệp nhà nước” (khoản 10 Điều 2 Nghị định 18/2008), thực chất là VTV thường xuyên thực hiện hoạt động kinh doanh, nhất là quảng cáo, các trò chơi trúng thưởng... Nhiệm vụ này có loại trừ đối với các đơn vị còn lại không? Sự mâu thuẫn này chứng tỏ cái tên cơ quan thuộc Chính phủ dùng không hợp, và ngay tư cách pháp lý của loại đơn vị sự nghiệp thuộc Chính phủ cũng còn khá nhiều vấn đề mâu thuẫn. 4. Không nên gọi chung là cơ quan thuộc Chính phủ, vì dễ gây sự lầm lẫn về mặt pháp lý Cụm từ cơ quan thuộc Chính phủ hiện nay, khi nói đến nó, ngoài cái danh, người ta còn hay nghĩ đến cái vế HCNN, vì vốn trong quá khứ chúng là cơ quan HCNN độc lập thuộc Chính phủ, thậm chí còn là cơ quan hiến định, một thời gian dài thậm chí thủ trưởng các cơ quan đó còn được ban hành thông tư, chỉ thị (theo Điều 76 Hiến pháp 1959) hay quyết định, chỉ thị, thông tư (theo Điều 111 Hiến pháp 1980; Điều 116 Hiến pháp 1992) có giá trị pháp lý như của bộ trưởng. Nay điều đó cơ bản đã thay đổi. Đấy là chưa nói tới trong quy luật phát triển của kinh tế thị trường, đến lúc nào đó khi cơ chế chủ quản bị phá bỏ hoàn toàn không chỉ đối với các doanh nghiệp, mà cả đối với các đơn vị sự nghiệp, đơn vị dịch vụ công - mà rất cần sớm dỡ bỏ - thì biết đâu lúc đó một số viện, trường, đài, hãng nào đó lớn lên, còn to hơn cơ quan thuộc Chính phủ hiện nay thì sao? Mà theo chúng tôi, điều đó rất cần khuyến khích. Chính Điều 4 Nghị định 43/2006 còn ghi: “Nhà nước khuyến khích các đơn vị sự nghiệp công lập chuyển đổi sang hoạt động theo loại hình doanh nghiệp, loại hình ngoài công lập”... Vì vậy, theo chúng tôi, để đảm bảo tính chính xác về pháp lý, sự thống nhất của hệ thống pháp luật và đúng với thực chất sự việc, thì: - Nên bãi bỏ hẳn Nghị định 30/2003 về cơ quan thuộc Chính phủ cùng các điều tương ứng trong Luật TCCP. Thay vào đó, cần bổ sung hai điều cụ thể vào Luật TCCP: Thứ nhất, về BHXHVN là cơ quan thuộc Chính phủ hoạt động sự nghiệp và thực hiện một số nhiệm vụ quản lý nhà nước về bảo hiểm xã hội, tuy rằng, tư cách pháp lý của cơ quan này cũng nên nghiên cứu hoàn chỉnh thêm; Thứ hai, về các đơn vị sự nghiệp hoặc tổ chức dịch vụ công thuộc Chính phủ với nội dung tương tự như vế đầu của khoản 2 Điều 2 Nghị định 30/2003 đã dẫn trên và như Điều 21 về đơn vị sự nghiệp thuộc bộ của Nghị định 178/2007 về bộ, nhưng cụ thể hơn và có thể có nét đặc thù do loại hoạt động đó quan trọng hơn. Còn vế sau của cả hai khoản của Điều 2 Nghị định 30/2003: “thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể về đại diện chủsở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật” đều cần bãi bỏ. - Vẫn cần có nghị định riêng về BHXHVN và về các đơn vị sự nghiệp thuộc Chính phủ (chứ không phải là cơ quan thuộc Chính phủ). - Tiếp theo, đối với đơn vị sự nghiệp thực hiện dịch vụ công nào thuộc Chính phủ được thực hiện cơ chế tài chính như doanh nghiệp, nếu phù hợp thì nên chuyển hẳn sang là doanh nghiệp nhà nước. - Ba Nghị định số 16, 18 và 24 năm 2008 mới ban hành và các nghị định về các đơn vị sự nghiệp thuộc Chính phủ còn lại (nếu) sẽ ban hành, đều nên cần chỉnh sửa lại theo tinh thần trên./. *PGS,TS Đại học Luật TP Hồ Chí Minh [1] Số liệu lấy từ phụ lục cuốn Tổ chức và họat động của Hội đồng Bộ trưởng, NXB Pháp lý, 1983, tr.136-141. |
