Quyền khiếu nại, quyền tố cáo là những quyền cơ bản của công dân đã được Hiến pháp và pháp luật ghi nhận và đảm bảo thực hiện. Quá trình phát triển của pháp luật và qua những đòi hỏi của thực tiễn mà khiếu nại và tố cáo dần dần có sự phân biệt và qua một thời gian đã dẫn đến việc xuất hiện hai đạo Luật: Luật Khiếu nại năm 2011 và Luật Tố cáo năm 2011 riêng biệt (hiện nay Luật Tố cáo năm 2011 đã được thay thế bằng Luật Tố cáo năm 2018). Đây là những cơ sở pháp lý hết sức quan trọng giúp người dân thuận tiện trong việc thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo. Đồng thời giúp cho cơ quan hành chính nhà nước và những người có trách nhiệm có thể tiến hành xử lý các vụ việc theo đúng trình tự, thủ tục, thẩm quyền mà pháp luật quy định. Show Tuy nhiên cũng phải thấy rằng, trên thực tiễn việc phân định giữa khiếu nại và tố cáo là công việc không hề đơn giản ngay cả đối với những người thường xuyên phải xử lý đơn thư hay các vụ việc nhận được. Sự phức tạp có thể do nhiều nguyên nhân, từ sự phân tích các quy định của pháp luật cũng như thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, chúng ta có thể đưa ra một số tiêu chí để có thể phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo, cũng như xử lý những tình huống có sự lẫn lộn giữa khiếu nại, tố cáo đang xảy ra trong thực tiễn. Cụ thể: - Thứ nhất về chủ thể: Theo quy định tại Điều 2, Luật Tố cáo thì chủ thể của tố cáo chỉ có thể là cá nhân, trong khi đó theo quy định của Luật Khiếu nại thì người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại. - Thứ hai về đối tượng: Đối tượng của khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật đối với cán bộ, công chức. Còn tố cáo có đối tượng rộng hơn, đó là “hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại tới lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức”. - Thứ ba về mục đích: Mục đích của khiếu nại hướng tới bảo vệ và khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, còn mục đích của tố cáo không chỉ nhằm bảo vệ và khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người tố cáo mà còn hướng tới lợi ích của Nhà nước và xã hội. - Thứ tư về cách thức thực hiện: Cách thức thực hiện của khiếu nại là việc người khiếu nại “đề nghị” người có thẩm quyền “xem xét lại” các quyết định hành chính, hành vi hành chính... trong khi đó, cách thức thực hiện tố cáo là việc người tố cáo “báo” cho người có thẩm quyền giải quyết tố cáo “biết” về hành vi vi phạm pháp luật. - Thứ năm, giải quyết khiếu nại là việc xác minh kết luận và quyết định giải quyết của người giải quyết khiếu nại. Trong khi đó giải quyết tố cáo là việc người giải quyết tố cáo xác minh, kết luận về nội dung tố cáo, từ đó áp dụng biện pháp xử lý cho thích hợp với tính chất, mức độ sai phạm của hành vi chứ không phải ra quyết định giải quyết tố cáo./. Hà Văn Dương Mục lục bài viết
1. Khái quát chung về khiếu nại1.1 Khái niệm và đặc điểm của khiếu nạiKhiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được ghi nhận tạiHiến pháp. Đó là hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội như là một phản ứng của con người trước một quyết định, một hành vi nào đó mà người khiếu nại cho rằng quyết định hay hành vi đó là không phù hợp với các quy tắc, chuẩn mực trong đời sống cộng đồng, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Dưới góc độ pháp lý, khiếu nại được hiểu là: “Việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật Khiếu nại, tố cáo quy định đề nghị với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình”. Từ khái niệm có thể thấy khiếu nại là đề nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức chịu tác động trực tiếp của quyết định hành chính hay hành vi hành chính. Đề nghị này xuất phát từ nhận thức chủ quan của người khiếu nại khi họ cho rằng quyền và lợi ích chính đáng của mình bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ có thể kết luận là có sự vi phạm hay không, sau khi đã xem xét một cách khách quan và thận trọng nội dung vụ việc cùng những tài liệu và chứng cứ có liên quan. Như vậy, khiếu nại là quyền, là hành vi của các chủ thể như cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân, còn hoạt động giải quyết khiếu nại là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, chỉ được thực hiện bởi người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Quyền khiếu nại của công dân xuất hiện trong mối liên hệ với quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Quá trình công dân thực hiện quyền khiếu nại chính là quá trình cung cấp cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền các tài liệu, chứng cứ về sự vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân từ phía cơ quan và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Khiếu nại là quyền vì nó không những được khẳng định ngay trong Hiến pháp: “Công dân có quyền khiếu nại...” mà còn cụ thể hóa trong Luật Khiếu nại, tố cáo ở rất nhiều điều khoản khác nhau. Hơn nữa, nó còn yêu cầu được thực hiện bởi thủ tục và trình tự cụ thể- thủ tục hành chính. Khiếu nại vừa là quyền vì nó được pháp luật chỉ rõ ngay nghĩa vụ của cơ quan nhà nước phải xem xét và giải quyết việc khiếu nại, trong thời hạn mà pháp luật quy định, cũng như nếu thấy quyết định hành chính, hành vi của mình trái với pháp luật thì phải kịp thời sửa chữa, khắc phục. Người thực hiện quyền khiếu nại, phải thực hiện nghiêm chỉnh các nghĩa vụ như Luật Khiếu nại, tố cáo đã quy định. Ngoài ra, để thực hiện khiếu nại đúng pháp luật, cá nhân cần phải thực hiện đúng thủ tục, trình tự mà pháp luật hiện hành quy định. Khiếu nại là hành vi vì khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính nào đó là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì cá nhân đó đi khiếu nại với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về hành vi trái pháp luật của họ. Khiếu nại là hành vi vì theo Luật Khiếu nại, tố cáo thì người khiếu nại phải trung thực, khi đi khiếu nại phải có bằng chứng cụ thể, khi đối thoại phải có nghĩa vụ chứng minh. Nếu lợi dụng quyền khiếu nại để vu khống làm hại người khác hoặc gây rối làm mất trất tự thì sẽ bị xử lý theo pháp luật. Do vậy, có thể kết luận rằng khiếu nại là công cụ bảo vệ và khôi phục các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Quyền khiếu nại là quyền nhà nước trao cho người khiếu nại (riêng đối với chủ thể khiếu nại là công dân thì đây là một trong những quyền cơ bản được Hiến pháp ghi nhận). Người khiếu nại sử dụng quyền này một cách tự giác trên cơ sở suy xét của chính bản thân mình không phụ thuộc vào hành vi của cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc những người có chức vụ, quyền hạn. Pháp luật hiện hành nghiêm cấm mọi hành vi cản trở việc thực hiện quyền khiếu nại; đe dọa, trả thù, trù dập người khiếu nại; bao che cho người bị khiếu nại; can thiệp trái pháp luật vào việc giải quyết khiếu nại. Thông qua việc thực hiện quyền khiếu nại của mình người khiếu nại không chỉ cung cấp cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông tin về những quyết định và việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân mà còn phê phán những cơ quan, tổ chức, cá nhân có những hành vi gây tác động xấu đến hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước nói chung và các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng. Việc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét và giải quyết khiếu nại là một trong những biện pháp bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức, bảo vệ lợi ích của nhà nước, phát hiện và khắc phục những sai lầm, thiếu sót trong hoạt động của bộ máy nhà nước đồng thời củng cố mối liên hệ giữa nhà nước và nhân dân. >> Xem thêm: Quy định về việc rút khiếu nạithực hiện như thế nào ? Các khiếu nại nào không giải quyết ? Mục đích của khiếu nại là bảo vệ và khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi những quyết định hành chính hay hành vi hành chính của cơ quan hoặc những người có thẩm quyền. Việc này người khiếu nại không thể tự mình làm, bởi họ không được sử dụng quyền lực này của nhà nước trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại cho nên họ phải đề nghị cơ quan hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo thủ tục do pháp luật quy định. 1.2 Đối tượng của quyền khiếu nạiĐối tượng của quyền khiếu nại là các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể thực hiện quyền. Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo: “Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ’’. Quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại được hiểu là: “quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính”7. Như vậy, quyết định hành chính là đối tượng của khiếu nại hành chính chỉ bao gồm quyết định hành chính cá biệt, được thể hiện thành văn bản và do cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Tuy nhiên trong thực tiễn, quyết định hành chính do người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước khác ban hành cũng là đối tượng khiếu nại, mặc dù chưa được quy định trong Luật Khiếu nại, tố cáo (trừ trường hợp pháp luật có quy định khác). Chẳng hạn, Toà án nhân dân ra quyết định xử phạt hành chính về hành vi gây rối trật tự phiên toà hoặc các quyết định liên quan tới việc xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức cũng là đối tượng khiếu nại… Việc xác định một quyết định hành chính có phải đối tượng khiếu nại hay không, không chỉ giúp người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại đúng pháp luật trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình mà còn giúp cho cơ quan giải quyết khiếu nại giải quyết nhanh chóng, kịp thời, đúng pháp luật. Hành vi hành chính là đối tượng khiếu nại được hiểu là: “hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nghĩa vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”. Hành vi đó thực hiện (hoặc không thực hiện) nhiệm vụ, công vụ nhưng đã xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Quyết định kỷ luật cũng là đối tượng của khiếu nại nhưng người viết không trình bày ở phần này vì không thuộc phạm vi nghiên cứu. 2. Sự khác nhau giữa khiếu nại và tố cáoTố cáo theo nghĩa chung nhất là vạch rõ tội lỗi của kẻ khác trước cơ quan pháp luật hoặc trước dư luận. Đây là một quyền chính trị của công dân, nó ngày càng được quy định rõ ràng, cụ thể và chặt chẽ. Khoản 2 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo quy định “Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan tổ chức”. Từ đó cho thấy, mặc dù khiếu nại và tố cáo cùng được ghi nhận là quyền, được quy định chung cùng một văn bản, thậm chí cùng một điều luật, nhưng giữa chúng có những sự khác biệt về cả nội dung lẫn cách thức giải quyết. Quá trình thực thi Pháp luật Khiếu nại, tố cáo đã chỉ ra không ít trường hợp còn chưa phân biệt rõ ràng, chính xác thế nào là khiếu nại, thế nào là tố cáo nhất là khi đơn thư của công dân có nội dung chứa đựng cả việc khiếu nại và việc tố cáo thì vấn đề thụ lý và giải quyết còn nhiều lúng túng. Đây là một trong những nguyên nhân làm nảy sinh những nhầm lẫn, thiếu sót, thậm chí là sai lầm trong việc xử lý đơn thư, tiến hành xác minh, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân khiến người dân phải khiếu nại nhiều lần hoặc tố cáo sai sự việc. Do vậy, việc phân biệt khiếu nại và tố cáo có ý nghĩa quan trọng trong việc giúp công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của mình đúng pháp luật và giúp cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo nhanh chóng, kịp thời, chính xác và tiết kiệm thời gian, công sức, tránh được nhầm lẫn, sai sót trong khi giải quyết khiếu nại, tố cáo. 2.1 Về chủ thể>> Xem thêm: Khiếu nại là gì?Quy định về quyền khiếu nại, tố cáo ? Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005, chủ thể của hành vi khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức, công dân, cá nhân và tổ chức nước ngoài (hoặc đại diện hợp pháp của họ) có quyền lợi bị xâm hại bởi một quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính. Nói rõ hơn, chủ thể của hành vi khiếu nại phải là người bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính. Trong khi đó, chủ thể của hành vi tố cáo chỉ có thể là cá nhân, tức là chỉ bao gồm công dân trong nước và người nước ngoài. Cá nhân thực hiện hành vi tố cáo có thể chịu tác động trực tiếp hoặc không chịu tác động của hành vi vi phạm pháp luật. Bởi vậy, khi tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo thì pháp luật quy định quyền và nghĩa vụ của chủ thể khiếu nại, tố cáo cũng khác nhau. Nếu chủ thể khiếu nại thực hiện không đúng pháp luật quyền khiếu nại của mình thì họ sẽ mất cơ hội được yêu cầu Nhà nước bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Còn nếu chủ thể tố cáo thực hiện quyền của mình không đúng quy định của pháp luật như tố cáo nặc danh, mạo danh thì tố cáo của họ không được giải quyết. 2.2 Về đối tượngtrong khi đối tượng của khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính những quyết định và hành vi này phải có tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Thì đối tượng của tố cáo rộng hơn rất nhiều, công dân có quyền tố cáo những hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Có nghĩa là hành vi vi phạm pháp luật là đối tượng của tố cáo có thể tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người tố cáo hoặc có thể không. Chính sự khác nhau này đã dẫn đến sự khác nhau về thẩm quyền, thủ tục giải quyết, về quyền và nghĩa vụ của chủ thể thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo… Cụ thể: Về thẩm quyền, khiếu nại được giải quyết lần đầu tại chính cơ quan có thẩm quyền ra quyết định hoặc thực hiện hành vi trái pháp luật là đối tượng của hành vi khiếu nại. Trong trường hợp đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu sẽ tiếp tục thực hiện quyền khiếu nại của mình lên cấp trên trực tiếp của cấp đã có thẩm quyền giải quyết hoặc khởi kiện tại Tòa án. Còn đối với giải quyết tố cáo thì tại Điều 59 Luật Khiếu nại, tố cáo có nêu rõ: “Tố cáo hành vi vi phạm quy định về nhiệm vụ, công vụ của người thuộc cơ quan, tổ chức nào thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm giải quyết. Tố cáo hành vi vi phạm quy định về nhiệm vụ, công vụ của người đứng đầu cơ quan, tổ chức nào thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm giải quyết”. Như vậy, khác với thẩm quyền giải quyết khiếu nại, người đứng đầu cơ quan, tổ chức nào đó là chủ thể giải quyết tố cáo không có thẩm quyền giải quyết đối với đơn tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của chính bản thân mình. Họ chỉ có quyền giải quyết những đơn tố cáo hành vi vi phạm quy định về nhiệm vụ, công vụ của người thuộc cơ quan, tổ chức mà mình quản lý trực tiếp. Về trình tự giải quyết, có thể chỉ ra một điểm khác nhau giữa khiếu nại, tố cáo là vấn đề thời hiệu. Đối với khiếu nại thời hiệu được tính là 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính, trong trường hợp mà người khiếu nại vì ốm đau, thiên tai địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác mà người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu thì thời gian có trở ngại đó không được tính vào thời hiệu khiếu nại9. Đối với tố cáo, pháp luật hiện hành không quy định về thời hiệu tố cáo. 3.3 Về mục đíchNếu như mục đích của khiếu nại là nhằm bảo vệ và khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hoặc người có thẩm quyền. Thì mục đích của tố cáo không chỉ dừng ở việc bảo vệ và khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người tố cáo mà cao hơn thế nữa là nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước.
Trân trọng! Bộ phận tư vấn pháp luật hành chính- Công ty Luật Minh Khuê >> Xem thêm: Giải quyết khiếu nại là gì ? Các hình thức khiếu nại, giải quyết khiếu nại |
