Lo từ nhiệm kỳ này sang nhiệm kỳ khác Theo nghị trình, tại kỳ họp thứ ba (khai mạc tháng 5/2022), Quốc hội khóa XV sẽ xem xét, thông qua Luật Kinh doanh bảo hiểm (sửa đổi) và Luật Điện ảnh (sửa đổi) - hai đạo luật được cho là rất khó, có nhiều chính sách mới. Thế nhưng, từ kỳ họp thứ hai (thảo luận lần đầu) cho đến quá trình hoàn thiện sau đó ở cơ quan thẩm tra, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và mới đây là Hội nghị đại biểu Quốc hội chuyên trách, một vấn đề không hề mới vẫn chưa thể đi đến thống nhất, đó là quy định về quỹ tại 2 dự thảo luật. Theo dõi cả quá trình xây dựng pháp luật của nhiều nhiệm kỳ Quốc hội, sẽ hiểu ngay vì sao lý lẽ của cơ quan soạn thảo chưa thuyết phục được đại biểu Quốc hội. Năm 2019, khi giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách nhà nước giai đoạn 2013 - 2018, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đánh giá, hệ thống pháp luật về hình thành, quản lý, sử dụng các quỹ phức tạp, chưa thống nhất, thiếu minh bạch, không rõ ràng và không phù hợp với yêu cầu quản lý thực tiễn. Mặt khác, việc kiểm tra, giám sát còn buông lỏng, dẫn đến hiệu quả thực sự của các quỹ chưa cao, không chỉ không đáp ứng được yêu cầu, mục tiêu khi thành lập, mà còn có vi phạm. Không ít trong tổng số 48 quỹ tại thời điểm đó được đề nghị bãi bỏ. Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Lê Thị Nga, người đã có hơn 5 nhiệm kỳ làm đại biểu Quốc hội, khi đó đã nêu rõ, đại biểu Quốc hội từ các khoá trước cũng đã nói rất nhiều là tại sao cứ mỗi lần làm một luật lại sinh ra một quỹ, trong khi với hành lang pháp lý chưa đủ, việc kiểm soát các quỹ là rất khó khăn. Và như thế, trước hết, Quốc hội phải có trách nhiệm về việc chưa tạo hành lang pháp lý đủ ở tầm cao để khi hình thành các quỹ có thể kiểm soát được. Sau cuộc giám sát đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã có Nghị quyết nhấn mạnh yêu cầu kiên quyết dừng hoạt động, giải thể hoặc cơ cấu lại đối với các quỹ không có khả năng tự cân đối, hoạt động không hiệu quả hoặc quỹ có nguồn thu, nhiệm vụ chi trùng với ngân sách nhà nước. Tiếp đến, Nghị quyết 23/2021/QH15 ngày 28/7/2021 của Quốc hội yêu cầu Chính phủ rà soát, sắp xếp lại các quỹ có nguồn thu, nhiệm vụ chi trùng với ngân sách nhà nước hoặc không còn phù hợp. Trong bối cảnh ấy, thông tin về Quỹ Bảo vệ người được bảo hiểm và Quỹ Hỗ trợ phát triển điện ảnh được trình Quốc hội với lý lẽ khá yếu. Cụ thể, dù đã được quy định tại Luật Điện ảnh năm 2006, nhưng Quỹ Hỗ trợ phát triển điện ảnh đến nay vẫn chưa thành lập được, do chưa xác định được nguồn thu ổn định để đảm bảo hoạt động của Quỹ. Quỹ Bảo vệ người được bảo hiểm có cùng mục đích như Quỹ Dự trữ bắt buộc (Luật Kinh doanh bảo hiểm) và kể từ khi được thành lập đã 12 năm, chưa có đồng nào được chi. Đáng chú ý là, tiếp thu ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, tháng 9/2021, Chính phủ đã đồng ý dừng trích Quỹ Bảo vệ người được bảo hiểm. Tại phiên họp thứ 9 (ngày 22/3/2022), đa số ý kiến trong Ủy ban Thường vụ Quốc hội nhất trí dừng trích nộp Quỹ này. Nhưng sau đó, Bộ Tài chính (cơ quan chủ trì soạn thảo Dự án Luật Kinh doanh bảo hiểm sửa đổi) đề xuất tiếp tục duy trì Quỹ. Hai bên đều kiên trì quan điểm Tại kỳ họp thứ hai của Quốc hội, quan điểm “không nên quy định cả hai quỹ nói trên” chiếm đa số trong các ý kiến tham gia thảo luận cả ở tổ và ở hội trường.
Cơ quan thẩm tra 2 dự án luật cũng kiên trì chỉnh lý dự thảo luật theo hướng đó. Vì Quỹ Hỗ trợ phát triển điện ảnh quy định như Dự thảo Luật Điện ảnh (sửa đổi) chưa bảo đảm tính thống nhất với quy định tại khoản 11, Điều 8, Luật Ngân sách nhà nước. Còn việc duy trì đồng thời Quỹ Bảo vệ người được bảo hiểm với Quỹ Dự trữ bắt buộc ở Luật Kinh doanh bảo hiểm là không cần thiết, tạo gánh nặng cho cả doanh nghiệp bảo hiểm và người tham gia bảo hiểm, vì số tiền trích nộp quỹ được tính theo tỷ lệ phần trăm của phí bảo hiểm do bên mua bảo hiểm đóng theo hợp đồng bảo hiểm. Nhưng, ở các vòng thảo luận, cả 2 vị Bộ trưởng - Trưởng ban Soạn thảo 2 dự án luật cũng kiên trì không kém để bảo vệ sự cần thiết phải duy trì hai Quỹ. Với Quỹ Hỗ trợ phát triển điện ảnh, Bộ trưởng Bộ Văn hóa - Thể thao và Du lịch Nguyễn Văn Hùng thừa nhận, có quy định rồi mà không làm được là có một phần lỗi của Bộ trong công tác tham mưu cho Chính phủ. Nhưng Bộ trưởng khẳng định, đề nghị tiếp tục quy định Quỹ này không phải là cơ quan soạn thảo mong muốn có một đặc quyền, đặc lợi, mà đó là vấn đề chính sách của Nhà nước đầu tư cho điện ảnh, nếu không nhìn vào quỹ này thì sẽ khó khăn. Ông Hùng cũng cho biết, đã nhìn thấy khoản thu của Quỹ từ việc nhượng quyền thương hiệu phim, từ những sản phẩm đi theo sau một bộ phim ra đời, nói chung là từ nguồn lợi gia tăng trong công nghiệp điện ảnh. Có được quỹ đó, chúng ta sẽ không bị phụ thuộc, vì một số quỹ điện ảnh muốn tài trợ cho Việt Nam, nhưng lại bắt phải đi theo họ. “Chúng ta thừa biết không có bữa trưa miễn phí nào của các quốc gia phương Tây, khi cho Việt Nam và ở các quốc gia phát triển khác, họ đều có quy định này. Các đồng chí xem phim trên không gian mạng đều có chú thích rõ ràng là phim được sản xuất theo quỹ của đất nước họ. Vậy tại sao Việt Nam lại không chịu cho quỹ này, nếu cho quỹ này thì tốt và chúng ta sẽ quản lý để làm cho tốt hơn”, Bộ trưởng giải trình với các vị đại biểu Quốc hội. Với Quỹ Bảo vệ người được bảo hiểm, Bộ trưởng Bộ Tài chính Hồ Đức Phớc nhiều lần khẳng định, cần tiếp tục giữ để Nhà nước có thể can thiệp khi doanh nghiệp bảo hiểm bị phá sản. “Doanh nghiệp bảo hiểm dù có quỹ dự trữ, nhưng cũng có khả năng gặp những vấn đề bất khả kháng, thì quỹ này dùng để can thiệp”, Bộ trưởng giải thích. Người đứng đầu ngành tài chính cũng lý giải, Quỹ Dự trữ bắt buộc và Quỹ Bảo vệ người được bảo hiểm tuy cùng một mục tiêu là bảo vệ cho người được bảo hiểm, nhưng hình thành khác nhau. Quỹ Dự trữ bắt buộc được trích từ 5% lợi nhuận sau thuế của doanh nghiệp bảo hiểm và do cơ quan bảo hiểm quản lý. Quỹ Bảo vệ người được bảo hiểm hiện trích 0,3% và nộp vào tài khoản do Bộ Tài chính quản lý. Câu chuyện hai quỹ trên còn dài đến đâu, sẽ phải chờ Quốc hội quyết định. Nhưng rõ ràng, việc hoàn thiện cơ chế quản lý, đưa hoạt động của các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách nhà nước đi vào thực chất là yêu cầu cấp thiết, để mỗi khi ban hành luật mới, Quốc hội đỡ phải “đau đầu”, bởi các loại quỹ “bỏ thì thương, vương thì tội”. Quỹ Tài chính nhà nước ngoài ngân sách là một định chế tài chính của Nhà nước, hoạt động độc lập với ngân sách nhà nước, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thành lập, nhằm huy động thêm nguồn thu từ xã hội để thực hiện các nhiệm vụ được xác định. Theo quy định, các địa phương, bộ, ngành, doanh nghiệp nhà nước được quyền chủ động thu, chi, quản lý loại quỹ này theo các quy định của pháp luật hiện hành. Dù các quỹ được thiết lập với mục đích khác nhau, nhưng đều nhằm thực hiện sự can thiệp của Nhà nước vào kinh tế.
Xung quanh vấn đề này, Diễn đàn Doanh nghiệp có cuộc trao đổi với Luật sư Lương Văn Chương, Đoàn Luật sư Thành phố Hồ Chí Minh. - Hiện cả nước có trên 48 quỹ/loại quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước, theo ông trong bối cảnh hiện nay, có cần thiết duy trì một số lượng quỹ lớn như vậy? Các quỹ này phần lớn được thành lập trước khi Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 có hiệu lực thi hành. Tuy nhiên, không phải quỹ nào được lập ra đều có hiệu quả cao. Tôi cho rằng cần rà soát, đánh giá lại, quỹ nào hoạt động tốt, đúng tôn chỉ mục đích, mang lại hiệu quả tốt thì giữ, còn quỹ nào nhỏ, không có hoạt động đáng kể thì cần loại bỏ. Về việc giữ hay loại bỏ cần phải xem xét cụ thể từng loại quỹ. Các yếu tố cần xét gồm: mục đích của quỹ, sự cần thiết duy trì, nguồn thu của quỹ từ đâu, vấn đề sử dụng quỹ đó ra làm sao và cuối cùng là vấn đề quản lý quỹ đó như thế nào. - Việc xem xét bỏ bớt các quỹ có được hiểu đồng nghĩa với việc sẽ không thành lập quỹ mới, thưa ông? Tôi nghĩ hiện nay không nên lập các quỹ mới nữa bởi báo cáo giám sát đã chỉ ra rất nhiều bất cập về mô hình hoạt động, nguồn hình thành, cơ chế tài chính, hay chế độ kế toán của từng quỹ. Báo cáo cũng cho thấy việc sử dụng các quỹ phức tạp, chưa thống nhất, thiếu minh bạch; có quá nhiều quỹ làm phân tán nguồn lực nhà nước. Ngoài ra, dù có hơn 100 văn bản quy phạm pháp luật quy định về việc lập/cách thức hoạt động của quỹ, báo cáo vẫn phải thừa nhận rằng hệ thống pháp luật về các quỹ vẫn tản mạn, thiếu rõ ràng và chưa có một văn bản pháp luật để thống nhất quản lý các quỹ. Trong tình cảnh như vậy, việc thành lập thêm quỹ mới là điều không nên. - Ông có đồng ý với đề xuất bỏ 6 quỹ của đoàn giám sát và tiến tới bỏ thêm 3 quỹ khác? Việc đề xuất bỏ các quỹ này là hoàn toàn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội hiện nay cũng như với nguồn ngân sách nhà nước giai đoạn này. Để rõ hơn tại sao việc bỏ các quỹ là phù hợp chúng ta cần hiểu rõ nguyên nhân dẫn đến việc đoàn giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội đề xuất bỏ nhiều quỹ như thế. Lý do đầu tiên là các quỹ phụ thuộc lớn vào ngân sách. Theo kết quả giám sát, nguồn tài chính hình thành các quỹ còn nhiều bất cập, nguồn thu của một số quỹ còn phụ thuộc vào ngân sách hoặc có nguồn thu trùng với nguồn thu của ngân sách trong khi các nguồn thu khác không đáng kể, chưa phù hợp với quy định tại luật ngân sách 2015. Nhiều quỹ được ngân sách cấp vốn điều lệ chưa đảm bảo theo yêu cầu khi thành lập quỹ và kéo dài trong nhiều năm. Trong điều kiện các quỹ còn phụ thuộc lớn vào ngân sách, việc không đủ vốn điều lệ để hoạt động đã gây rất nhiều khó khăn và không đảm bảo thực hiện có hiệu quả việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các quỹ. Thứ hai là tỷ lệ thu thấp so với kế hoạch đề ra. Trong bản báo cáo, Đoàn giám sát cũng chỉ rõ vấn đề, tỷ lệ thu so với kế hoạch đạt thấp ở một số quỹ. Như Quỹ Bảo trì đường bộ (không thu được đối với xe máy); Quỹ Phòng chống thiên tai (chỉ đạt từ 10-40% tùy từng địa phương), có địa phương đã tạm dừng thu phí phòng chống thiên tai (TPHCM). Thứ ba, là vì việc hoạt động của các quỹ đã tạo thêm khoản đóng góp cho người dân và doanh nghiệp. Một số quỹ có nguồn thu từ đóng góp bắt buộc của các doanh nghiệp, tổ chức và người dân hoạt động trong một số lĩnh vực nhất định. Thứ tư, hiệu quả sử dụng các loại quỹ chưa cao. Nhiều quỹ được thành lập có chức năng, nhiệm vụ trùng với nhiệm vụ chi của ngân sách. Một số quỹ có các đối tượng hỗ trợ trùng nhau và trùng với các đối tượng ưu đãi của Ngân hàng chính sách xã hội. Điều này tạo ra sự thiếu thống nhất trong việc thực hiện nhiệm vụ cũng như không đảm bảo sử dụng tiết kiệm hiệu quả nguồn lực, tăng số lượng tổ chức bộ máy, biên chế, cùng một nhiệm vụ nhưng có quá nhiều đầu mối. Thứ năm, có nhiều việc sử dụng quỹ chưa đúng quy định của pháp luật. Có trường hợp, quỹ sử dụng nguồn dư để gửi các ngân hàng thương mại hoặc Chính phủ thu một phần quỹ về ngân sách là chưa đảm bảo phù hợp với quy định của pháp luật. Vấn đề khác, chi phí quản lý chưa hợp lý so với hoạt động của quỹ. Trong khi có nhiều quỹ không phát sinh chi phí quản lý, thì tại một số quỹ ở cả trung ương và địa phương cho thấy chi phí quản lý còn lớn so với nội dung chi hoạt động của quỹ. Cuối cùng là thiếu sự kiểm tra, kiểm soát, chưa đảm bảo công khai, minh bạch. Trung bình mỗi địa phương có khoảng 10-15 quỹ. Việc thành lập quá nhiều quỹ như vậy làm phân tán nguồn lực, tăng chi phí quản lý và phát sinh thêm tổ chức, bộ máy, biên chế. - Từ góc độ cá nhân, ông cho rằng nên bỏ quỹ/nhóm quỹ nào và vì sao? Xin ông đánh giá thêm các tác động (nếu có) của việc dẹp bỏ các quỹ đó. Theo tôi nên duy trì các quỹ có tính chất đặc thù, thực hiện mục tiêu an sinh xã hội theo chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của nhà nước như các quỹ Bảo hiểm xã hội, quỹ Bảo hiểm thất nghiệp, quỹ Bảo hiểm y tế... Vì từ khi thành lập, các quỹ này đã hoạt động đúng mục tiêu, đúng quy định của pháp luật và được cả hệ thống chính trị, người dân và cộng đồng doanh nghiệp tích cực triển khai thực hiện đạt được nhiều kết quả, số người tham gia ngày càng được mở rộng, hướng tới Bảo hiểm xã hội, Bảo hiểm y tế, Bảo hiểm thất nghiệp toàn dân. Các quỹ cần loại bỏ có thể kể đến như Quỹ Bảo trì đường bộ do quỹ này nằm trong luật chuyên ngành; hoạt động của hội đồng quản lý quỹ bảo trì đường bộ trung ương theo phương thức kiêm nhiệm, trong khi văn phòng quỹ không có đủ năng lực để độc lập quản lý toàn bộ kinh phí bảo trì đường bộ, nên phải sử dụng các đơn vị trực thuộc Bộ Giao thông vận tải để thực hiện các công việc chuyên môn của quỹ. Thứ nữa là Quỹ Phòng chống thiên tai vì có doanh nghiệp phải nộp hàng trăm triệu đồng cho quỹ này, bao gồm cả nghĩa vụ của chính doanh nghiệp và nghĩa vụ nộp thay người lao động. Nhưng nhiều doanh nghiệp khác không bị thu nộp mà không rõ lý do vì sao lại có sự khác biệt. Quan trọng hơn, các doanh nghiệp cho rằng đang bị thu bất hợp lý và không biết được số tiền mình nộp đang được quản lý, sử dụng như thế nào, có hiệu quả hay không? Ngoài ra còn có các quỹ khác như quỹ Hỗ trợ người nhiễm HIV/AIDS; quỹ Hỗ trợ việc làm ngoài nước... Tuy nhiên trước khi bãi bỏ các quỹ này cần cân nhắc kỹ lưỡng. - Xin cảm ơn ông! Đánh giá của bạn: |