Tại sao phải phân cấp ngân sách nhà nước

Nền kinh tế Việt Nam đang dần phát triển theo xu hướng kinh tế khu vực và thế giới. Theo đó hoạt động tài chính đang ngày càng đa dạng, phong phú và sôi nổi, đòi hỏi hệ thống luật pháp và các biện pháp quản lý kinh tế của nhà nước phải đổi mới để đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế đang phát triển, trong đó công tác quản lý ngân sách nhà nước đóng một vai trò vô cùng quan trọng. Bài viết dưới đây sẽ tìm hiểu về hoạt động uản lý ngân sách nhà nước cũng như nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước.

Căn cứ pháp lý:

– Luật Ngân sách nhà nước năm 2015;

– Nghị định số 163/2016/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ngân sách nhà nước.

1. Quản lý ngân sách nhà nước là gì?

Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước.

Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế, lịch sử gắn liền với sự hình thành và phát triển của Nhà nước và của hàng hóa, tiền tệ. Nhà nước với tư cách là cơ quan quyền lực thực hiện duy trì và phát triển xã hội thường quy định các khoản thu mang tính bắt buộc các đối tượng trong xã hội phải đóng góp để đảm bảo chi tiêu cho bộ máy Nhà nước, quân đội, cảnh sát, giáo dục. Trải qua nhiều giai đoạn phát triển của các chế độ xã hội, nhiều khái niệm về ngân sách nhà nước đã được đề cập theo các góc độ khác nhau.

Trong thực tiễn hoạt động Ngân sách nhà nước là hoạt động thu (tạo thu) và chi tiêu (sử dụng) quỹ tiền tệ của Nhà nước, làm cho nguồn tài chính vận động giữa một bên là Nhà nước với một bên là các chủ thể kinh tế, xã hội trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân dưới hình thức giá trị.

Theo đó, quản lý ngân sách nhà nước là hoạt động của các chủ thể quản lý ngân sách nhà nước thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt động của ngân sách nhà nước nhằm đạt được các mục tiêu đã định. Quản lý ngân sách nhà nước thực chất là quản lý thu, chi ngân sách nhà nước và cân đối hệ thống ngân sách nhà nước.

Quản lý ngân sách nhà nước tiếng Anh là “State budget management”.

2. Nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước:

Nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ: Nguyên tắc này đòi hỏi: trong hoạt động ngân sách, một mặt, nó bảo đảm sự thống nhất ý chí và lợi ích qua huy động và phân bổ ngân sách để có được những hàng hóa. dịch vụ công cộng có tính chất quốc gia. Mặt khác, nó đảm bảo phát huy tính chủ động và sáng tạo của các địa phương, các tổ chức, cá nhân trong đảm bảo giải quyết các vấn đề cụ thể, trong những hoàn cảnh và cơ sở cụ thể. Tập trung ở đây không phải là độc đoán, chuyên quyền mà trên cơ sở phát huy dân chủ thực sự trong tổ chức hoạt động ngân sách của các cấp chính quyền, các ngành, các đơn vị. Nguyên tắc này được quán triệt thông qua sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong phân cấp quản lý ở cả ba khâu của chu trình ngân sách.

Xem thêm: Phân tích nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Đảng cộng sản Việt Nam theo tư tưởng Hồ Chí Minh

Nguyên tắc công khai, minh bạch: Công khai có nghĩa là để cho mọi người biết, không giữ kín. Minh bạch là làm cho mọi việc trở nên rõ ràng, dễ hiểu, sáng sủa, không thể nhằm lẫn được. Quản lý ngân sách đòi hỏi phải công khai, minh bạch xuất phát từ đòi hỏi chính đáng của người dân với tư cách là người nộp thuế cho Nhà nước. Việc Nhà nước có đảm bảo trách nhiệm trước dân về huy động và sử dụng các nguồn thu hay không phụ thuộc nhiều vào tính minh bạch của ngân sách. Điều này cũng rất quan trọng đối với nhà tài trợ, những người hiển nhiên sẽ không hài lòng nếu sau khi hỗ trợ tài chính cho một quốc gia lại không có đủ thông tin về việc sử dụng nó vào đâu, như thế nào? Những nhà đầu tư cũng cần có sự minh bạch về ngân sách để có thể đưa ra các quyết định đầu tư, cho vay…

Nguyên tắc đảm bảo trách nhiệm: Với tư cách là người được nhân dân “ủy thác” trong việc sử dụng nguồn lực, Nhà nước phải đảm bảo trách nhiệm trước nhân dân về toàn bộ quá trình quản lý ngân sách, về kết quả thu, chi ngân sách. Tính chịu trách nhiệm bao gồm chịu trách nhiệm có tính chất nội bộ và chịu trách nhiệm ra bên ngoài. Chịu trách nhiệm nội bộ của nhà quản lý ngân sách bao gồm chịu trách nhiệm của cấp dưới với cấp trên, với người giám sát; kiểm tra ngân sách trong nội bộ Nhà nước. Chịu trách nhiệm ra bên ngoài muốn nói tới ở đây là tính chịu trách nhiệm của các bộ, ngành đối với khách hàng của mình như những người nộp thuế hay đối tượng được hưởng các dịch vụ y tế, giáo dục… Nâng cao tính chịu trách nhiệm ra bên ngoài đặc biệt cần thiết khi nhà nước gia tăng phí tập trung hóa, tăng tự chủ trong quản lý ngân sách cho các địa phương, bộ, ngành, đơn vị. Điều này cũng được thể hiện rõ trong luật ngân sách của Việt Nam. Quốc hội, Hội đồng nhân dân được bầu theo nhiệm kỳ và chịu trách nhiệm giải trình trước toàn bộ cử tri về ngân sách. Cơ quan hành pháp chịu trách nhiệm giải trình trước cơ quan lập pháp.

Nguyên tắc đảm bảo cân đối ngân sách nhà nước: Cân đối ngân sách nhà nước ngoài sự cân bằng về thu, chi còn là sự hài hòa, hợp lý trong cơ cấu thu, chi giữa các khoản thu, chi; các lĩnh vực; các ngành; các cấp chính quyền thậm chí ngay cả giữa các thế hệ. Đảm bảo cân đối ngân sách từ một đòi hỏi có tính chất khách quan xuất phát từ vai trò nhà nước trong can thiệp vào nền kinh tế thị trường với mục tiêu ổn định, hiệu quả và công bằng. Thông thường, khi thực hiện ngân sách các khoản thu dự kiến sẽ không đủ để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước. Vì vậy, tính toán nhu cầu chi sát với khả năng thu trong khi lập ngân sách là rất quan trọng. Các khoản chi chỉ được phép thực hiện khi đã có đủ các nguồn thu bù đắp.

Cụ thể tại Điều 8 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 có quy định nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước như sau:

– Ngân sách nhà nước được quản lý thống nhất, tập trung dân chủ, hiệu quả, tiết kiệm, công khai, minh bạch, công bằng; có phân công, phân cấp quản lý; gắn quyền hạn với trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước các cấp.

– Toàn bộ các khoản thu, chi ngân sách phải được dự toán, tổng hợp đầy đủ vào ngân sách nhà nước.

– Các khoản thu ngân sách thực hiện theo quy định của các luật thuế và chế độ thu theo quy định của pháp luật.

– Các khoản chi ngân sách chỉ được thực hiện khi có dự toán được cấp có thẩm quyền giao và phải bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Ngân sách các cấp, đơn vị dự toán ngân sách, đơn vị sử dụng ngân sách không được thực hiện nhiệm vụ chi khi chưa có nguồn tài chính, dự toán chi ngân sách làm phát sinh nợ khối lượng xây dựng cơ bản, nợ kinh phí thực hiện nhiệm vụ chi thường xuyên.

Xem thêm: Nguyên tắc áp dụng pháp luật là gì? Nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật?

– Bảo đảm ưu tiên bố trí ngân sách để thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước trong từng thời kỳ về phát triển kinh tế; xóa đói, giảm nghèo; chính sách dân tộc; thực hiện mục tiêu bình đẳng giới; phát triển nông nghiệp, nông thôn, giáo dục, đào tạo, y tế, khoa học và công nghệ và những chính sách quan trọng khác.

– Bố trí ngân sách để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội; bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại, kinh phí hoạt động của bộ máy nhà nước.

– Ngân sách nhà nước bảo đảm cân đối kinh phí hoạt động của tổ chức chính trị và các tổ chức chính trị – xã hội.

– Kinh phí hoạt động của các tổ chức chính trị xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp được thực hiện theo nguyên tắc tự bảo đảm; ngân sách nhà nước chỉ hỗ trợ cho các nhiệm vụ Nhà nước giao theo quy định của Chính phủ.

– Bảo đảm chi trả các khoản nợ lãi đến hạn thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước.

– Việc quyết định đầu tư và chi đầu tư chương trình, dự án có sử dụng vốn ngân sách nhà nước phải phù hợp với Luật đầu tư công và quy định của pháp luật có liên quan.

– Ngân sách nhà nước không hỗ trợ kinh phí hoạt động cho các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Trường hợp được ngân sách nhà nước hỗ trợ vốn điều lệ theo quy định của pháp luật thì phải phù hợp với khả năng của ngân sách nhà nước và chỉ thực hiện khi đáp ứng đủ các điều kiện sau: được thành lập và hoạt động theo đúng quy định của pháp luật; có khả năng tài chính độc lập; có nguồn thu, nhiệm vụ chi không trùng với nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước

3. Phương pháp quản lý ngân sách nhà nước:

Trong quản lý ngân sách nhà nước, các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phương pháp quản lý và nhiều công cụ quản lý khác nhau như:

Xem thêm: Nguyên tắc Đảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước

– Phương pháp tổ chức: được sử dụng để thực hiện ý đồ của chủ thể quản lý trong việc bố trí, sắp xếp các mặt hoạt động của ngân sách nhà nước theo những khuôn mẫu đã định và thiết lập bộ máy quản lý phù hợp với các mặt hoạt động đó của quản lý ngân sách nhà nước.

– Phương pháp hành chính: được sử dụng khi các chủ thể quản lí ngân sách nhà nước muốn các đòi hỏi của mình phải được các khách thể quản lý tuân thủ một cách vô điều kiện. Đó là khi các chủ thể quản lý ra các mệnh lệnh hành chính.

– Phương pháp kinh tế: được sử dụng thông qua việc dùng các đòn bẩy kinh tế để kích thích tính tích cực của các khách thể quản lý, tức là tác động tới các tổ chức và cá nhân đang tổ chức các hoạt động quản lý ngân sách nhà nước.

4. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước:

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là một nội dung quan trọng của quản lý ngân sách nhà nước. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước không chỉ liên quan đến công tác quản lý ngân sách mà còn liên quan đến tổ chức bộ máy nhà nước và các vấn đề kinh tế – xã hội.

Mục tiêu cốt lõi của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là nhằm đảm bảo các nguồn lực tài chính quốc gia được huy động và phân phối sử dụng một cách hiệu quả nhất, đồng thời, đảm bảo tính chủ động, sáng tạo trong hoạt động khai thác, sử dụng vốn ngân sách nhà nước, sự hài hòa về quyền lực trong quản lý kinh tế – xã hội và quản lý ngân sách của các cấp chính quyền.

Nội dung của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước gồm 5 vấn đề chính: Phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách; Giao nhiệm vụ chi cho các cấp; Các khoản bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; Vay nợ của chính quyền địa phương; Vấn đề trao quyền tự chủ cho các đơn vị sử dụng vốn ngân sách nhà nước.

Để phân cấp quản lý ngân sách hợp lý, đáp ứng nhiệm vụ của hệ thống chính quyền các cấp, cần xây dựng một hệ thống các cấp ngân sách nhà nước phù hợp và gắn kết với hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương. Một hệ thống phân cấp ngân sách lý tưởng phải đảm bảo tính minh bạch và xác định rõ quyền hạn, trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc huy động phân bổ, sử dụng các nguồn lực tài chính quốc gia. Thực hiện mục tiêu này, hệ thống ngân sách nhà nước ở Việt Nam đã từng bước được xây dựng và hoàn thiện, phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế – xã hội của đất nước, cụ thể như sau:

Giai đoạn 1945 – 1972: Ngay sau ngày giành được độc lập, Chính phủ nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã rất chú trọng đến việc xây dựng một hệ thống ngân sách nhà nước. Bởi vậy, một hệ thống ngân sách nhà nước gọn nhẹ với 2 cấp (ngân sách trung ương và ngân sách tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương) đã được thiết lập; trong đó, nhiệm vụ quản lý ngân sách nhà nước được tập trung chủ yếu từ Chính phủ.

Xem thêm: Quy định về nguyên tắc trả lương và thời hạn trả lương hàng tháng

Giai đoạn 1973 – 1983: Để hoàn hành được cả 2 mục tiêu cao cả (Giải phóng miền Nam thống nhất đất nước; và xây dựng Chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc), ngày 08/4/1972 Hội đồng Chính phủ đã thông qua Nghị định số 64 – CP về việc Ban hành Điều lệ ngân sách xã. Kể từ đó ngân sách xã đã trở thành một cấp ngân sách và được quản lý thống nhất khung pháp lý của ngân sách nhà nước.

Giai đoạn 1984 – 1989: Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Nghị quyết số 138/HĐBT về Cải tiến chế độ phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương. Một trong những mục tiêu cơ bản mà Nghị quyết 138/HĐBT hướng tới là “… cần cải tiến việc xây dựng và quản lý ngân sách huyện (và đơn vị hành chính tương đương) để chính quyền huyện thật sự trở thành một cấp quản lý ngân sách. Ngân sách xã là một bộ phận cấu thành của ngân sách huyện. Toàn bộ ngân sách địa phương (cả 3 cấp tỉnh, huyện, xã) là một bộ phận cấu thành của ngân sách nhà nước”. Theo đó, mô hình hệ thống ngân sách nhà nước đầy đủ 4 cấp đã được thể chế hóa và đi vào vận hành tương đối đồng bộ, nhằm hướng tới vừa tăng tiềm lực tài chính cho Chính phủ vừa phát huy quyền chủ động cho chính quyền địa phương.

Giai đoạn 1990 – 1996: Chính phủ đã có ý tưởng xem xét lại cơ cấu các cấp trong hệ thống ngân sách nhà nước theo hướng giảm bớt cấp ngân sách trung gian, cụ thể là ngân sách cấp huyện. Theo đó, đã có một số địa phương được giao làm thí điểm mô hình tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước không có ngân sách huyện, tuy nhiên, ý tưởng này không hợp lý và không thuyết phục được đa số các đại biểu Quốc hội khi thảo luận và biểu quyết thông qua Luật NSNN 1996. Vì vậy, mô hình hệ thống ngân sách nhà nước với cơ cấu 04 cấp vẫn được duy trì và được thể chế hóa ở cấp độ cao trong Luật ngân sách nhà nước năm 1996.

Giai đoạn 1997 đến nay: Luật ngân sách nhà nước 1996 đã chính thức có hiệu lực kể từ năm ngân sách 1997, Theo đó, mô hình tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước vẫn bao gồm 4 cấp: Trung ương, tỉnh, huyện, xã.

Từ khi có luật ngân sách nhà nước 1996, sau nhiều lần sửa đổi bổ sung, đến nay, luật ngân sách nhà nước 2015 hiện hành, sau hơn 1 năm thực hiện, cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đã có những tiến bộ nhất định, tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được cũng bộc lộ không ít tồn tại, vướng mắc.

Để nâng cao hơn nữa công tác quản lý, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trong thời gian tới, cần quan tâm đến một số nội dung cơ bản sau:

Thứ nhất, thận trọng trong nghiên cứu và xóa bỏ tính lồng ghép của hệ thống ngân sách: Thực tế cho thấy, tính lồng ghép của hệ thống ngân sách đã tiêu tốn tiền của rất nhiều trong quyết định dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách, làm phát sinh các thủ tục hành chính không cần thiết, làm suy giảm tính chủ động của chính quyền các địa phương. Tuy nhiên, trong bối cảnh của Việt Nam hiện nay, cần phải thận trọng trước khi xóa bỏ cơ chế này để đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất của chính quyền trung ương.

Thứ hai, đổi mới phân cấp nguồn thu giữa các cấp ngân sách, đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW: Về nguyên tắc vẫn phải tập trung những nguồn thu lớn, quan trọng về NSTW. Các địa phương tích cực chủ động khai thác, nuôi dưỡng nguồn thu gắn với kinh tế địa phương chủ động cân đối ngân sách. Để giải quyết những căng thẳng và mâu thuẫn trong phân phối nguồn thu giữa các cấp ngân sách cần phải xử lý được vấn đề nền tảng là phải tăng thu ngân sách nhà nước, như ban hành các sắc thuế mới, tăng thuế suất của một số loại thuế, nghiên cứu giảm các đối tượng miễn giảm thuế.

Xem thêm: Các cách thức xử lý khắc phục bội chi Ngân sách Nhà nước

Thứ ba, cần tăng thuế suất đối với một số loại hàng hóa như thuốc lá, rượu, bia, các loại nước uống có cồn, có ga. Cần bổ sung một số hàng hóa chịu thuế TTĐB như: Điện thoại di động, camera, dịch vụ thẩm mỹ…

Thứ tư, để mở rộng cơ sở thu ngân sách, thu hẹp diện ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN). Theo đó, nên bỏ ưu đãi vì mục tiêu xã hội trong chính sách thuế TNDN, đồng thời, rà soát chỉ giữ lại ưu đãi thuế TNDN vì mục tiêu điều tiết và phân bổ nguồn lực kinh tế đối với những trường hợp đặc biệt có ý nghĩa quan trọng cho phát triển kinh tế. Việc nghiên cứu đánh thuế bất động sản là rất cần thiết đối với Việt Nam hiện nay. Ngoài ra, cần nghiên cứu một số khoản thu gắn với sự phát triển hạ tầng, dịch vụ công, nhất là đối với các đô thị lớn.

Thứ năm, đổi mới phương thức phân cấp nhiệm vụ chi: Cần hoàn thiện quy định về phân định nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền. Qua đó, tạo điều kiện và cơ chế để chính quyền địa phương có sự tự chủ nhất định trong các quyết định phân bổ ngồn lực, sử dụng nguồn lực theo các thứ tự ưu tiên của địa phương.

Thứ sáu, hoàn thiện cơ chế bổ sung ngân sách giữa các cấp ngân sách: Cần hình thành các phương thức phù hợp để xác định quy mô tổng nguồn ngân sách dùng để bổ sung cho các địa phương, cũng như các nguyên tắc sử dụng cho việc xác định mức bổ sung và nhu cầu chi tiêu của địa phương; hoàn thiện hệ thống tiêu chí, các nguyên tắc về bổ sung có mục tiêu, hạn chế xin cho.

Tóm lại, để phân cấp quản lý ngân sách nhà nước diễn ra hiệu quả, cần phải có chủ trương đúng đắn, có sự chuẩn bị kỹ lưỡng các điều kiện tổ chức thực hiện, đồng thời phải có sự vào cuộc một cách mạnh mẽ, trách nhiệm của cả hệ thống chính trị, bên cạnh đó cần tăng cường minh bạch, sự vô tư, trong sáng của các tổ chức và cá nhân tham gia vào quá trình xây dựng, tổ chức đổi mới phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nói riêng và quản lý ngân sách nhà nước, quản lý kinh tế xã hội nói chung.